accordi quadro

Cos’è l’Accordo Quadro

L’Accordo Quadro è l’accordo concluso tra una o più stazioni appaltanti e uno o più operatori economici, il cui scopo è quello di stabilire le clausole relative agli appalti da aggiudicare durante un dato periodo, in particolare per quanto riguarda i prezzi e, se del caso, le quantità previste

L’accordo quadro è uno strumento contrattuale, non una procedura di affidamento.
Difatti, le procedure di affidamento sono previste dal d.lgs. 36/2023 in relazione al valore del contratto da affidare e le amministrazioni, pertanto, aggiudicano ad uno o più operatori gli accordi quadro applicando le procedure selettive contemplate dal codice stesso.

L’Accordo Quadro rappresenta l’atto iniziale di una fattispecie complessa, a formazione progressiva, di cui detta la disciplina generale da applicare per tutta la durata temporale dello stesso che, poi, si completa nei dettagli con i successivi atti di adesione. 

L’operazione complessiva si caratterizza per il fatto che ciascun atto discendente trova il suo presupposto, essenziale ed imprescindibile, nell’Accordo Quadro che diventa, per tale aspetto, anche il parametro di riferimento per la valutazione di legittimità di ciascun accordo che ad esso aderisce. 

Conseguentemente, i singoli contratti esecutivi, seppur indipendenti l’uno dall’altro, sono strettamente collegati all’accordo quadro che costituisce il primo atto di un’unica operazione economica complessa, data la presenza di un vincolo inscindibile (…) tra l’accordo quadro e i singoli contratti discendenti.

La Direttiva 2004/18/CE ha qualificato lo strumento degli accordi quadro “una tecnica di aggiudicazione efficiente in tutta Europa” (considerato n. 60 della direttiva 2014/24/UE cit.), precisandone comunque le condizioni per un uso legittimo e non distorsivo della concorrenza. 

La natura dell’Accordo Quadro

Tecnicamente l’accordo quadro non è un appalto ma può essere applicato a tutti i tipi di appalto e può dar luogo ad un consistente risparmio di tempo, costi del prodotto e risorse.

Difatti, la giurisprudenza europea ha precisato che “l’accordo quadro rientra, in generale, nella nozione di appalti pubblici, poiché conferisce un’unità ai diversi contratti specifici che disciplina” (cfr. Sez. III, sent. 19 dicembre 2018 n. C-216/17) e la giurisprudenza amministrativa ha confermato che l’Accordo Quadro “costituisce una procedura di selezione del contraente (che non postula alcuna deroga ai principi di trasparenza e completezza dell’offerta) allo scopo di semplificare, sotto il profilo amministrativo, il processo d’aggiudicazione dei contratti fra una o più stazioni appaltanti ed uno o più operatori economici, individuando futuri contraenti, prefissando condizioni e clausole relative agli appalti in un dato arco temporale massimo, con l’indicazione dei prezzi e, se del caso, delle quantità previste. Così facendo l’amministrazione accorpa la maggior parte degli adempimenti amministrativi ed ottiene un risparmio di attività procedimentale, nonché di oneri connessi alle procedure di affidamento…..” (cfr.: Consiglio di Stato, Sez. V, sent. 5785 del 6 agosto 2021).

Si è così precisato che “l’accordo quadro è un modello negoziale, riconducibile, lato sensu, agli schemi del contratto normativo e del contratto preliminare e si sostanzia in un accordo con efficacia limitata nel tempo, concluso con uno o più operatori economici al fine di stabilire i termini e le condizioni dei futuri contratti da affidare e, quindi, le caratteristiche generali dei beni, servizi e lavori richiesti dalla Stazione Appaltante” (TAR per la Campania, sez. I, n. 4264 del 2016).

Così facendo l’amministrazione accorpa la maggior parte degli adempimenti amministrativi ed ottiene un risparmio di attività procedimentale, nonché di oneri connessi alle procedure di affidamento; in particolare, questa fattispecie contrattuale è particolarmente utile per le pubbliche amministrazioni quando non sono in grado di predeterminare, in maniera precisa e circostanziata, i quantitativi dei beni da acquistare oppure nelle ipotesi in cui questi siano caratterizzati da rapida obsolescenza tecnica e/o da forti oscillazioni dei valori di mercato.

La finalità dell’Accordo Quadro

Così chiarita la natura dell’Accordo emerge, da quanto sin qui osservato, che la finalità dell’istituto è sostanzialmente quella di migliorare l’efficienza degli appalti pubblici, promuovendo concretamente l’aggregazione degli acquisti pubblici al fine di ottenere economie di scala.

Lo scopo dell’Accordo, in altri termini, è quello di semplificare le procedure in caso di prestazioni ripetitive, che consente alle Amministrazioni aggiudicatrici di specificare in anticipo i costi di un programma di spese/investimenti, garantendo allo stesso tempo il massimo della flessibilità, l’economicità della prestazione ed il buon andamento dell’azione amministrativa. 

Con l’Accordo, in pratica, vengono stabilite le clausole relative ai futuri contratti, in particolare per quanto concerne i prezzi e le quantità previste. 

La stipulazione dell’Accordo Quadro, pertanto, realizza una fattispecie complessa, a formazione progressiva, in cui l’accordo (atto iniziale) detta una disciplina sostanziale del rapporto contrattuale generale e, quindi, non esaustiva, ed individua i Soggetti fornitori/appaltatori secondo le regole della gara pubblica mentre i successivi singoli atti di adesione (contratti meramente esecutivi/attuativi dell’atto presupposto, cioè dell’accordo) ne completano la disciplina contrattuale in termini di dettaglio (cfr.: Consiglio di Stato, Sez. III, 15 febbraio 2018, n. 982) e ne curano l’attuazione.

In altri termini, come strumento pubblico di acquisto essi consentono:

  • un regime temporale differenziato, a seconda che l’appalto riguardi settori ordinari (per i quali l’accordo non potrà durare più di quattro anni) o speciali (per i quali l’accordo non potrà durare più di otto anni)
  • un sistema di flessibilità e semplificazione per le amministrazioni negli appalti caratterizzati da ripetitività, potendo, le stazioni appaltanti accorpare in un’unica procedura una serie di prestazioni ripetitive ed omogenee che vanno acquistate se ve ne sia la necessità e fino al raggiungimento dell’importo contrattuale massimo;
  • adattabilità massima per gli appalti relativi alle manutenzioni ordinarie e alle forniture.

L’Accordo Quadro nel Codice Contratti

L’art. 2 (lett. n) dell’Allegato I.1 del d.lgs. 36/2023 definisce accordo quadro l’accordo, stipulato tra una o più stazioni appaltanti e uno o più operatori economici, il cui fine è predeterminare le “clausole relative agli appalti da aggiudicare durante un dato periodo”, in particolare le condizioni relative ai prezzi, ovvero alle quantità previste.

L’art. 59 d.lgs. 36/2023 (coma già l’art. 54 d.lgs. 50/16) prevede le seguenti modalità alternative di esecuzione dell’accordo quadro:

  • a) secondo i termini e le condizioni dell’accordo quadro, senza riaprire il confronto competitivo, quando l’accordo quadro contenga tutti i termini che disciplinano la prestazione dei lavori, dei servizi e delle forniture, nonché le condizioni oggettive, stabilite nei documenti di gara dell’accordo quadro, per determinare quale degli operatori economici parti dell’accordo effettuerà la prestazione; l’individuazione dell’operatore economico che effettuerà la prestazione avviene con decisione motivata in relazione alle specifiche esigenze dell’amministrazione
  • b) riaprendo il confronto competitivo tra gli operatori economici parti dell’accordo quadro, se l’accordo quadro non contiene tutti i termini che disciplinano la prestazione dei lavori, dei servizi e delle forniture;
  • c) sussistendo le condizioni di cui alla lettera a), in parte senza la riapertura del confronto competitivo conformemente a quanto ivi previsto e, in parte, con la riapertura del confronto competitivo conformemente a quanto previsto dalla lettera b), se questa possibilità è stata stabilita dalla stazione appaltante nei documenti di gara per l’accordo quadro.
    La scelta tra le due procedure avviene in base a criteri oggettivi che sono indicati nei documenti di gara per l’accordo quadro e che stabiliscono anche quali condizioni possono essere soggette alla riapertura del confronto competitivo.

Tipologie di Accordo Quadro

Possiamo affermare che esistono due tipologie di accordi quadro: accordi quadro incompleti e accordi quadri completi.

Accordi quadro incompleti

Con gli accordi quadro incompleti non sono definite tutte le condizioni dei futuri contratti applicativi, e dunque essi sono affidati solo dopo aver rilanciato il confronto competitivo fra le parti che deve essere effettuato sulla  base delle condizioni definite ex ante nel capitolato d’oneri dell’accordo quadro.

Accordi quadro completi

Con l’accordo quadro completo, viceversa, sono disciplinate tutte le condizioni dei futuri contratti applicativi e dunque la competizione si esaurisce nella fase di aggiudicazione dell’accordo quadro;

Peraltro, anche se l’accordo quadro è completo e quindi contiene tutti i termini che disciplinano la prestazione dei lavori e dei servizi, la Stazione Appaltante si può riservare di riaprire il confronto competitivo tra gli operatori economici parti dell’accordo quadro qualora tale possibilità sia stata stabilita nei documenti di gara. 

Sarà dunque possibile, in tale ultimo caso:

  • richiedere un rilancio di tipo economico
  • oppure, in caso dell’utilizzo del criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, una miglioria, purché questa circostanza sia prevista, a monte, nella documentazione predisposta per l’accordo quadro e che ciò non comporti modifiche sostanziali.

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L’Accordo Quadro non è immediatamente vincolante

Ne consegue che, in quanto strumento contrattuale per la regolamentazione della stipula di eventuali e futuri “contratti attuativi”, ossia dei “contratti adesivi discendenti”, che saranno stipulati nel corso della sua durata in base alle necessità e priorità rilevate, a monte,  dall’Amministrazione, la stipula dell’Accordo con il soggetto aggiudicatario non è fonte di immediata obbligazione, né impegnativa in ordine all’affidamento dei contratti discendenti e non comporta l’obbligo per l’Amministrazione di affidare tutta la prestazione di cui all’importo massimo definito in sede di Accordo. 

Accordo Quadro e valore del contratto

La funzione svolta dal valore stimato di un appalto è quella di consentire la valutazione dell’eventuale superamento della soglia comunitaria, che rileva, sul piano interno, ai fini dell’applicazione delle disposizioni che disciplinano le modalità di affidamento dei contratti pubblici.

In proposito va anche precisato che il valore economico dell’Accordo Quadro non costituisce indicazione del corrispettivo contrattuale ma quantifica un fabbisogno presunto: la Stazione appaltante individua un importo massimo dell’Accordo Quadro, al raggiungimento del quale lo stesso si intende concluso, ma non garantisce l’affidamento delle prestazioni né per un valore minimo né per un valore massimo mentre obbliga il fornitore/appaltatore ad eseguire le prestazioni oggetto dei contratti discendenti fino alla concorrenza dell’importo contrattuale massimo stimato.

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In proposito, la Corte di Giustizia dell’Unione europea, ha affermato che “il bando di gara deve indicare la quantità e/o il valore stimato nonché una quantità e/o un valore massimo dei prodotti da fornire in forza di un accordo quadro complessivamente e che tale bando può fissare requisiti ulteriori che l’amministrazione aggiudicatrice decida di aggiungervi” (cfr. CGUE, sez. IV, 17 giugno 2021, in C-23/20, Simonsen & Weel A/S contro Region Nordjylland og Region Syddanmark).

Al contempo, è stato ritenuto necessario fissare il solo importo massimo al fine di garantire il rispetto dei principi della parità di trattamento, di non discriminazione e di trasparenza, e in quanto predetermina in maniera chiara il limite quantitativo dello sforzo organizzativo, che potrà essere richiesto al fornitore, il quale, in quanto aggiudicatario di un accordo quadro e non di un ordinario appalto, non può pretendere una precisa determinazione delle clausole degli ordinativi” (cfr. C.G.A.R.S., sez. I, sent. n. 127 del 17 febbraio 2020).

Ne consegue che ai fini della legittimità dell’affidamento dell’accordo quadro gli enti aggiudicatori sono tenuti a fissare nella lex specialis l’importo massimo di spesa. Ciò in quanto, se è vero che la quantità di prestazioni che verrà effettivamente acquistata dagli enti aggiudicatori non deve necessariamente essere predeterminata ex ante in modo rigido e immodificabile, essendo suscettibile di specificazione durante il periodo di efficacia dell’accordo quadro, è altrettanto vero che deve essere predeterminato in maniera chiara il limite quantitativo dello sforzo organizzativo che potrà essere richiesto al fornitore.

In ciò gioca un ruolo centrale la determinazione dell’importo massimo di spesa da parte degli enti aggiudicatori, posto che esso funge da limite al quantum delle prestazioni che possono essere legittimamente richieste all’aggiudicatario dell’accordo quadro attraverso la stipula dei susseguenti contratti attuativi.

Durata dell’Accordo quadro

L’art. 59 del Codice dei contratti consente alle stazioni appaltanti di concludere accordi quadro di durata non superiore a quattro anni, salvo casi eccezionali debitamente motivati, in particolare con riferimento all’oggetto dell’accordo quadro. Trattasi di circostanze, debitamente motivate, collegate a particolari esigenze dell’appalto connaturate all’oggetto della prestazione.

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Accordo Quadro e impegno di spesa

Quanto agli effetti, come da consolidato orientamento della giurisprudenza amministrativa, dall’Accordo Quadro discende “… non un assetto di specifiche obbligazioni, bensì una disciplina generale alla quale gli operatori economici devono attenersi in vista della stipulazione, a valle, di successivi contratti esecutivi, in numero non predeterminabile, entro il limite economico costituito dalla quota parte di rispettiva assegnazione nell’interesse e secondo le esigenze dell’amministrazione” (cfr.: Cons. Stato, Sez. III, 6 marzo 2018, n. 1455).

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Pertanto, dall’Accordo Quadro non scaturiscono direttamente obbligazioni o effetti reali e, di conseguenza, lo stesso non può configurarsi come atto produttivo in via diretta ed immediata di effetti finanziari sul bilancio e, quindi, non costituisce titolo legittimante la nascita di una obbligazione pecuniaria a carico di questo, in assenza della quale l’Amministrazione non può procedere all’assunzione dell’impegno di spesa. 

Diversamente, i contratti adesivi allo stesso, in quanto produttivi di obbligazioni tra le parti del contratto discendente dall’Accordo a monte, daranno luogo a specifici atti di impegno.

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