accorpamento al demanio stradale

di Giuseppe Taibi – Segretario Generale di Enti Locali

L’articolo 31 della legge 448/1998, al comma 21, stabilisce che “In sede di revisione catastale, è data facoltà agli enti locali, con proprio provvedimento, di disporre l’accorpamento al demanio stradale delle porzioni di terreno utilizzate ad uso pubblico, ininterrottamente da oltre venti anni, previa acquisizione del consenso da parte degli attuali proprietari.”

Si tratta di una procedura, sempre più utilizzata dai Comuni, per porre rimedio a situazioni, ormai cristallizzate nel tempo, nelle quali il Comune stesso non avendo correttamente portato a termine le procedure espropriative, ha dato luogo ad un disallineamento tra situazione catastale e situazione di fatto.

Di norma, la procedura prende l’abbrivio da un “Avviso pubblico per acquisire la manifestazione di volontà da parte di privati, alla cessione e conseguente acquisizione gratuita ed accorpamento al Demanio Stradale”, a seguito del quale i privati vengono invitati a manifestare il proprio assenso all’acquisizione gratuita da parte del Comune.  In seguito, il Comune procede alla determinazione unilaterale di acquisizione al patrimonio dell’ente, frazionamento, registrazione e trascrizione, rispettivamente presso Agenzia delle Entrate e presso l’ex Agenzia del Territorio, ora Agenzia delle Entrate e contestuale voltura dei mappali acquisiti.

I requisiti previsti dalla norma per poter esitare positivamente il procedimento sono:

  • uso pubblico delle aree: le aree, pur essendo ancora formalmente intestate a soggetti privati, sono di fatto utilizzate come strade, quindi soggette ad uso pubblico;
  • l’uso pubblico deve essersi protratto ininterrottamente da oltre vent’anni;
  • consenso scritto all’accorpamento da parte dell’attuale proprietario;
  • nel caso in cui l’area sia di proprietà di più soggetti, è indispensabile che il consenso venga prestato da tutti i comproprietari;

Il comma 22[1] della disposizione citata stabilisce che la registrazione e la trascrizione del provvedimento di cui al comma 21 avvengono a titolo gratuito.

Il punto oggetto di discussione è l’ambito di estensione dell’esenzione dal pagamento delle imposte prevista dalla norma. Il comma 22 citato a ben vedere sancisce espressamente solo l’esenzione dalle seguenti imposte:

  • dell’imposta di registro, il cui presupposto impositivo è “la registrazione degli atti in termine fisso”;
  • l’imposta ipotecaria (disciplinata dal DPR 347/1990), il cui presupposto impositivo è l’esecuzione di “formalità di trascrizione, iscrizione, rinnovazione e annotazione eseguite nei pubblici registri immobiliari (le conservatorie dei registri immobiliari)”;

Nulla, invece, sembra dire la norma a proposito dell’imposta di bollo, dell’imposta catastale, della tassa ipotecaria e della voltura catastale. Passiamo rapidamente in esame i presupposti impositivi che vengono in rilievo per gli atti di trasferimento immobiliare, passando in rassegna le ragioni per cui riteniamo che l’esenzione a proposito degli atti di accorpamento al demanio sia totale.

Imposta catastale

L’imposta catastale prevista dall’articolo 10 del DPR 347 citato, per la volturazione catastale dei mappali trasferiti al Comune colpisce le cessioni, successioni, donazioni o costituzione di ipoteche e di diritti reali (usufrutto ecc.).

L’art. 10 III comma del D.lgs 347/1990 recita che non sono soggette all’imposta le volture eseguite nell’interesse dello stato né quelle relative ai trasferimenti di cui all’art. 3 del testo unico sull’imposta sulle successioni e trasferimenti di cui all’art. 3 del testo unico sull’imposta sulle successioni e donazioni ex D.Lgs 346/1990.

Proprio l’articolo 3 del decreto legislativo n. 346 del 1990,  dispone che: “non sono soggetti all’Imposta i trasferimenti a favore dello Stato, delle Regioni, , delle Province e dei Comuni, né quelli a favore di enti pubblici e di fondazioni o Province e dei Comuni….”.

 Ne consegue che gli atti di trasferimento a titolo gratuito agli enti locali esenti dall’imposta catastale.

Voltura catastale

A tal proposito, non vi è dubbio in ordine al fatto che il provvedimento di acquisizione al patrimonio di cui all’art. 31 citato sia da qualificarsi come atto amministrativo di cui fa menzione l’art. 3 del decreto del Presidente della Repubblica 26 ottobre 1972, n. 650, e di conseguenza sia da ritenersi idoneo per la presentazione della domanda di volture in catasto. Si osserva inoltre che ai fini delle intestazioni catastali, produce gli stessi effetti della cessione volontaria e del decreto di esproprio.

Vista la natura dell’atto, in materia di tassazione, viene in rilievo la Tabella allegata al D. Lgs 347/1990 punto 1.2 che dispone l’obbligo di pagare 55 € “per ogni formalità con efficacia anche di voltura.”  Si tratta dunque di un tributo speciale dovuto per la volturazione in favore di un soggetto.

A tal proposito, in maniera convincente, l’Agenzia del Territorio ha chiarito che in base “alla legge 15 maggio 1954, n. 288…..gli enti Regioni … i Comuni sono esenti dal pagamento dei diritti e compensi di cui alla legge 17 luglio 1951, n. 575”. La norma in parola, infatti, riguarda proprio i tributi speciali connessi alla presentazione delle domande di voltura, come più volte rappresentato dai competenti Organi ministeriali.

Imposta di bollo

La questione in ordine all’imposta di bollo invece si presenta più complessa.

Ricordiamo che l’imposta di bollo è relativa alla tassazione di atti, documenti e registri previsti espressamente da apposite tabelle.

A proposito degli atti che comportano “il trasferimento ovvero la costituzione di  diritti reali di godimento su beni immobili, comprese le modificazioni o le rinunce di ogni tipo agli stessi, nonché atti aventi natura dichiarativa relativi ai medesimi diritti” l’articolo 1 bis del D.P.R. 642/1972 dispone che, se gli stessi atti vengono sottoposti a registrazione con modalità telematiche, è dovuto l’importo a titolo di imposta di bollo sin dall’origine di € 230.

È evidente che l’articolo 31 della legge 448/1998 nulla dice a proposito dell’imposta di bollo, al punto da lasciare il dubbio se la disciplina di cui al comma 22 nella parte in cui parla di gratuità di registrazione e trascrizione sia ad essa riferibile. In effetti, è del tutto evidente che ad essere esentate dal pagamento delle imposte sono le attività (appunto di registrazione e trascrizione) poste in essere dai pubblici uffici, ma l’imposta di bollo in realtà ha come oggetto la generazione di un documento da sottoporre a registrazione e non la registrazione stessa. Con questa motivazione apparentemente ineccepibile non è raro che l’Agenzia delle Entrate vada ad effettuare il recupero dell’imposta di bollo nei confronti degli enti locali (in qualche caso consapevoli di poter rivendicare un diritto, in altri tratti in inganno dalla apparente genericità della disposizione stessa), anche se per quanto risulta questo non avviene né in maniera sistematica, né in tutto il territorio dello Stato.

A nostro sommesso avviso, invero, vi sono altrettante ragioni di carattere sistematico per dire che la pretesa dell’Agenzia delle Entrate è di dubbia sostenibilità.

Infatti, da una parte il decreto del Presidente della Repubblica del 26 ottobre 1972, n. 642 (Disciplina dell’imposta di bollo), al comma 2 dell’art. 1, sancisce che: “Le disposizioni del presente decreto non si applicano agli atti legislativi e, se non espressamente previsti nella tariffa, agli atti amministrativi dello Stato, delle regioni, delle province, dei comuni e dei loro consorzi” e non ci risulta che vi sia una norma che assoggetta espressamente all’imposta di bollo questa tipologia di atti. Anzi, se si prendono per esempio gli atti di espropriazione forzata, la Tabella B, allegata al Dpr 642, articolo 22, ne dispone l’esenzione dall’applicazione dell’imposta.

Non sfugge, invero, che il principio desumibile dalla Giurisprudenza della Corte di Cassazione secondo cui le norme che prevedono agevolazioni tributarie siano di stretta interpretazione possa portare a rafforzare le ragioni sostenute dall’Agenzia delle Entrate. Infatti è logica conseguenza di quanto appena detto che, se il legislatore ha ritenuto di specificare un regime di espressa esenzione per una particolare tipologia di atti unilaterali (quelli espropriativi), evidentemente ciò varrebbe ad escludere che l’esenzione valga per quegli atti che non rientrano nel perimetro del procedimento espropriativo. Ubi lex voluit dixit, ubi nolit tacuit.

A smentire, però, questa considerazione vi è il fatto che la stessa Avvocatura dello Stato, con parere 043413 del 30 Aprile 1999, ha ritenuto che l’esenzione prevista per gli atti di espropriazione fosse estensibile, per esempio, anche agli atti di cessione volontaria accessivi al procedimento di esproprio.

Rimane inoltre, come sottolineato da un orientamento risalente dell’Agenzia del Territorio (Agenzia del Territorio Direzione Centrale Cartografia, Catasto e Pubblicità Immobiliari, Prot. n. 32496 del 19/04/2004), il fatto che anche l’articolo l’articolo 16 della Tabella del DPR 642 nella parte in cui afferma che sono esenti gli atti e i documenti scambiati tra lo Stato e i comuni porta a rafforzare il convincimento degli enti locali in ordine al fatto che l’interpretazione sistematica faccia propendere per sostenere l’assoluta gratuità degli atti di cui all’articolo 31. In questo senso, l’Agenzia del Territorio sembra sottolineare la natura ricognitoria dell’atto e il fatto che l’atto di accorpamento, nonostante origini da una sorta di atto di assenso (mero elemento presupposto) di colui che catastalmente risulta proprietario, ha lo scopo precipuo di fornire agli Uffici competenti un titolo idoneo ad allineare la situazione catastale con quella di fatto, in cui il suolo è stato trasformato irreversibilmente e neppure la parte ha interesse a far valere il proprio diritto.

In questo senso, risultano casi  anche molto recenti in cui i Comuni ai quali è stato notificato un avviso di liquidazione per il recupero dell’imposta di bollo hanno chiesto ed ottenuto sulla base delle ragioni qui esposte l’annullamento dell’avviso stesso, pur non mancando di sottolineare l’Agenzia stessa che la questione rimane dubbia.

Giuseppe Taibi

Segretario dei Comuni di Tombolo e Monticello Conte Otto


[1] Il comma 22 dell’articolo 21, legge 448/1998 stabilisce che “La registrazione e la trascrizione del provvedimento di cui al comma 21 avvengono a titolo gratuito.”

Follow us on Social Media