L’articolo 15 del Testo Unico Edilizia (TUE) disciplina le tempistiche per la decadenza del permesso di costruire. In particolare, il comma 2 del predetto articolo prevede che il permesso di costruire decade se i lavori non sono iniziati entro un anno dalla sua notifica o se l’attività edilizia è interrotta per un periodo superiore a un anno.
Inoltre, il comma 2-bis stabilisce che il termine per l’avvio dei lavori può essere prorogato per una sola volta, per un periodo non superiore a un anno, qualora siano verificate particolari esigenze tecniche o finanziarie del titolare del permesso.
La decadenza dei titoli edilizi
La decadenza nel tempo dei titoli edilizi è principio cardine della disciplina urbanistica rispondendo all’esigenza di assicurare la realizzazione entro tempi certi delle trasformazioni assentite con il titolo edilizio e alla necessità di tutelare l’interesse pubblico a consentire quelle sole trasformazioni del territorio che corrispondono alle esigenze attuali della collettività, individuate dalla pianificazione urbanistica vigente (Cons. Stato, sez. VII, 17 aprile 2023, n. 3823; Cons. Stato, sez. IV, 3 gennaio 2023, n. 103)
Decorrenza del termine di durata del permesso di costruire
Il permesso di costruire, nonostante sia idoneo a produrre i suoi effetti fin dalla sua emanazione, ha una natura recettizia limitatamente agli effetti pregiudizievoli che possono derivare dal rilascio del titolo edilizio, come ad esempio la decadenza per mancato inizio dei lavori entro il termine prescritto. Pertanto, il termine di ultimazione dei lavori deve essere considerato a partire dalla materiale consegna del titolo edilizio, mediante notifica o altra forma di comunicazione che informi l’interessato dell’adozione del titolo autorizzatorio. La data di formale adozione del permesso non è sufficiente.
Questi i principi espressi dall Consiglio di Stato nella sentenza n. 3823/2023.
Dunque il permesso di costruire, quantomeno ai fini del decorso del termine, può essere considerato alla stregua di un provvedimento amministrativo recettizio che postula l’avvenuta comunicazione ai diretti interessati, non potendo ritenersi sufficiente, ai fini della sua esistenza, la mera data di emanazione dell’atto (ex multis, TAR Campania, Napoli, Sez. VIII, 28 agosto 2017, n. 4126; TAR Campania, Napoli, Sez. VIII, 4 febbraio 2016, n. 666).
Ad avviso del Collegio, nel caso di specie affrontato, la lettera di invito al ritiro del permesso presso gli uffici comunali non può essere considerata come prova incontrovertibile della consegna del titolo. L’Amministrazione avrebbe dovuto allegare una prova dell’effettiva conoscenza del provvedimento autorizzatorio, a partire dalla quale iniziare a decorrere il termine di decadenza dallo ius aedificandi.
Quindi, il Consiglio di Stato ribadisce che il termine di ultimazione dei lavori deve essere individuato nella materiale consegna del titolo edilizio, mediante notifica o altra forma di comunicazione che renda l’interessato edotto dell’adozione del titolo autorizzatorio. La data di formale adozione del permesso non è sufficiente. Se il privato non ha la disponibilità materiale del titolo, non può trovarsi nella situazione di dover rispettare il termine di ultimazione dei lavori.
Ne consegue che:
- il permesso di costruire ha natura ampliativa della sfera giuridica del richiedente, per cui è idoneo a produrre i suoi effetti fin dal momento dell’emanazione, indipendentemente dal fatto che sia comunicato all’interessato e che questo abbia materialmente provveduto a ritirarlo;
- solo limitatamente agli effetti pregiudizievoli che possono derivare dal rilascio del titolo edilizio (ad esempio, decadenza per mancato inizio dei lavori nel termine prescritto) può postularsi una natura recettizia del medesimo che genera l’obbligo di comunicazione di cui si diceva poco sopra (T.A.R. Campania Napoli, sez. II, 21/11/2016, n. 5396; Consiglio di Stato sez. IV, 21/12/2015, n. 5791);
- La declaratoria di decadenza del permesso di costruire costituisce un provvedimento a carattere strettamente vincolato ed altresì a natura ricognitiva (Cons. Stato, sez. II, 22 marzo 2021, n. 2453; Tar Campania, Napoli, sez. VIII, 21 gennaio 2021, n. 446; Tar Campania, Napoli, sez. VII, 26 maggio 2020, n. 2005; Tar Lombardia, Brescia, sez. I, 30 aprile 2019, n. 416; Cons. Stato, Sez. III, n. 1870 del 2013; v. anche id., Sez. IV, 23.02.2012, n. 974; da ultimo, id., Sez. IV, 16.06.2021, n. 4648). Ciò non toglie che la sua dichiarazione postula la verifica dei presupposti per addivenire alla citata dichiarazione, per cui sarà necessario comunicare il conseguente avvio di procedimento ai diretti interessati. L’Amministrazione viene conseguentemente chiamata ad accertare il reale decorso dei fatti e a verificare se sussistano i presupposti per cui considerare il titolo decaduto di diritto
Proroga del termine del permesso di costruire
La giurisprudenza si è espressa su diverse questioni relative all’art. 15 del TUE. In particolare, è stato precisato che la richiesta di proroga del termine per l’avvio dei lavori deve essere presentata prima della scadenza del termine medesimo, al fine di garantire la chiarezza, la trasparenza e la pubblicità del procedimento. Inoltre, è stato stabilito che la richiesta di proroga deve essere valutata in relazione alla persistenza dell’interesse del privato alla realizzazione dell’intervento programmato.
Il Consiglio di Stato, con la sentenza 2757/2023, ha richiamato le norme dell’art. 15 del Testo Unico Edilizia in merito alla decadenza del permesso di costruire, soprattutto in relazione alle tempistiche adeguate per richiedere una proroga della concessione. La richiesta di proroga del termine di un permesso di costruire, ai sensi dell’articolo 15 del Testo Unico Edilizia, deve essere presentata prima della scadenza del termine medesimo, per garantire la chiarezza, la trasparenza e la pubblicità, a tutela delle parti e dei terzi.
Il caso esaminato riguarda un intervento edilizio per il quale era stato richiesto e ottenuto un titolo abilitativo, nonché una proroga per consentire l’ultimazione dei lavori, ma successivamente è stato scoperto che i lavori non erano mai iniziati. Di conseguenza, il comune ha annullato la proroga concessa.
Il Consiglio di Stato ha sottolineato che l’atto impugnato, con cui è stato disposto l’annullamento dell’atto di proroga della concessione edilizia, deve essere qualificato come decadenza del titolo edilizio, ai sensi dell’art. 15 dpr 380/2001, nonché come esercizio del potere di autotutela sulla pregressa concessione della proroga dei termini.
Invero, risponde ad un principio generale dell’ordinamento, la regola secondo cui la richiesta di proroga del termine per il compimento di una certa attività deve essere richiesta prima della scadenza del termine medesimo, per esigenze di chiarezza, di trasparenza e di pubblicità, a garanzia delle parti e, più in generale, dei terzi; la presentazione della richiesta di proroga è infatti funzionale ad evidenziare la sussistenza e la perduranza dell’interesse del privato alla realizzazione dell’intervento programmato, sia nei rapporti con l’Amministrazione che aveva rilasciato il titolo, sia rispetto ai terzi che, per ragioni di vicinitas, potrebbero avere un qualche interesse ad opporsi all’altrui iniziativa edificatoria;
Inoltre, il Collegio ha evidenziato che è sempre richiesto che l’amministrazione si pronunci con provvedimenti espressi, anche se con valenza ricognitiva di effetti discendenti direttamente dalla legge, pertanto risulta necessaria l’adozione di un provvedimento formale in relazione all’esercizio del potere attribuito dall’art. 15 TUE. Inoltre, alla luce del tenore testuale delle norme sancite dall’art. 15, commi 2 e 2-bis, del TUE, non può dirsi irrilevante la tardività della istanza di proroga, essendo necessario che essa venga richiesta prima della decorrenza del termine ultimo per la fine dei lavori.
Infine, il Consiglio di Stato ha precisato che la presentazione della richiesta di proroga è funzionale ad evidenziare la sussistenza e la persistenza dell’interesse del privato alla realizzazione dell’intervento programmato, sia nei rapporti con l’amministrazione che aveva rilasciato il titolo, sia rispetto ai terzi che, per ragioni di vicinitas, potrebbero avere un qualche interesse ad opporsi all’iniziativa edificatoria altrui. In conclusione, è infondata la tesi del ricorrente secondo cui al momento della richiesta di proroga non si sarebbe potuta ritenere già decaduta la concessione, considerato che, a tal fine, la presentazione di tale istanza avveniva in un momento di gran lunga successivo alla scadenza del termine per l’avvio dei lavori.
Il rinnovo del titolo edilizio
