L’articolo 28-bis del Testo Unico Edilizia (DPR n. 380/2021) introduce la possibilità di rilasciare un permesso di costruire convenzionato, senza la necessità di un’approvazione di un piano urbanistico dettagliato, in tutte le situazioni in cui “le esigenze di urbanizzazione possano essere soddisfatte con una modalità semplificata”.
In pratica, il legislatore ha introdotto una nuova figura di titolo edilizio, che può essere utilizzata in situazioni in cui, al di fuori della pianificazione attuativa, è necessario stabilire un rapporto giuridico tra il privato e la pubblica amministrazione su questioni collaterali al contenuto abilitativo del permesso di costruire.
Questa figura è stata introdotta dall’art. 17, comma 1, lett. q), del DL 12 settembre 2014, n. 133, convertito con modificazioni dall’art. 1, comma 1, della Legge 11 novembre 2014, n. 164. La nuova normativa recepisce una prassi diffusa e alcune previsioni della legislazione regionale.
Leggi anche
Lavori su Chiesa con finanziamenti pubblici
Decadenza del permesso di costruire per mancato avvio dei lavori
Permesso di costruire convenzionato: finalità
La norma stabilisce un limite generale, al fine di distinguere lo spazio riservato al nuovo istituto dallo spazio ancora necessariamente riservato alla pianificazione attuativa.
I molteplici piani attuativi previsti dall’ordinamento hanno il compito di esprimere un ordine insediativo su una scala di maggior dettaglio, in funzione di integrazione e completamento delle linee programmatiche indicate dal piano urbanistico generale, mentre il permesso di costruire convenzionato ha la funzione di assicurare una disciplina accessoria del permesso di costruire, andando oltre la dimensione provvedimentale e consentendo di strutturare e regolare un rapporto di durata che rende più articolata la relazione giuridica tra il richiedente e l’amministrazione comunale, nonché risolvendo i problemi di disciplina che nella prassi erano inadeguatamente risolti mediante clausole unilaterali atipiche apposte al titolo edilizio.
Per i casi in cui, secondo la valutazione discrezionale dell’amministrazione, le esigenze di urbanizzazione possono essere soddisfatte con una modalità semplificata, la pianificazione di secondo livello risulterebbe ridondante e non rispettosa del principio di proporzionalità tra gli interessi pubblici da perseguire e lo strumento amministrativo utilizzato, come del resto è stato costantemente affermato dalla giurisprudenza amministrativa riferita alle fattispecie dei lotti interclusi ricadenti in aree già urbanizzate, nelle quali l’amministrazione comunale deve disapplicare la previsione dello strumento urbanistico generale che impone, senza sufficienti ragioni giustificative, una pianificazione attuativa che nulla potrebbe aggiungere a fronte di un sufficiente grado di urbanizzazione.
Tale strumento, pertanto, è finalizzato ad apportare una semplificazione procedimentale rispetto ad un ordinario procedimento di adozione di un piano attuativo, laddove siano comunque realizzabili le esigenze di urbanizzazione.
Il permesso di costruire convenzionato costituisce una soluzione alternativa e aggiornata dello strumento della lottizzazione convenzionata e si presenta come una forma di manifestazione della pianificazione attuativa, sebbene in modalità concordata e previa approvazione della convenzione accessiva al titolo edilizio con delibera del Consiglio comunale. La presenza di alcune opere di urbanizzazione nella zona di interesse rende più agevole il completamento della rete urbanizzativa attraverso il rilascio di un permesso di costruire convenzionato.
L’utilizzo del permesso di costruire convenzionato presuppone, in ogni caso, la
compatibilità dell’intervento edilizio con la zonizzazione prevista a monte dal P.R.G. e, in
particolare, l’edificabilità dell’area, secondo le norme direttrici dello strumento urbanistico
vigente (TAR Campania, Napoli, sez. II, sent. 8 luglio 2019, n. 3791).
Permesso di costruire convenzionato: il ruolo del Comune
La giurisprudenza ha stabilito che il Comune che riceve una richiesta di permesso di costruire convenzionato deve effettuare una verifica concreta sulla fattibilità delle proposte di urbanizzazione presentate dall’istanza, all’interno dello schema convenzionale proposto. Il Comune non può giustificare in modo preconcetto l’assenza di un piano attuativo o la violazione del lotto minimo.
In ogni caso, l’utilizzo del permesso di costruire convenzionato è consentito solo per interventi edilizi di bassa entità, localizzati in zone in cui le esigenze di urbanizzazione, infrastrutturazione e dotazione di standard si presentino con un basso grado di complessità (ad esempio, non è possibile utilizzarlo per la costruzione di grandi edifici commerciali). Inoltre, il Comune deve controllare effettivamente l’esistenza e la sufficienza di tutte le opere di urbanizzazione e deve indicare la relativa concreta programmazione oppure assicurare l’impegno contestuale del privato a costruirle. Queste indicazioni sono state puntualizzate dalla giurisprudenza (TAR Campania, Napoli, sez. II, sent. 24 gennaio 2022, n. 461; Consiglio di Stato, sez. V, sent. 15 febbraio 2001, n. 790).
Permesso di costruire convenzionato: le competenze
La giurisprudenza ha recentemente fornito indicazioni sulle competenze del responsabile dell’ufficio tecnico comunale e del Consiglio Comunale in merito alle istanze di rilascio di un permesso di costruire convenzionato (sentenza n. 6 del 14 gennaio 2023 emessa dal TAR Lazio, Latina).
Secondo il TAR, l’art. 28-bis del Testo Unico Edilizia si riferisce al procedimento concreto di rilascio del permesso di costruire, legato alle condizioni di compatibilità con le esigenze di urbanizzazione dell’area. Si applicano, in ogni caso, le disposizioni del Capo II, titolo II, del Testo Unico Edilizia, compreso l’art. 20, che attribuisce al dirigente l’adozione del provvedimento e resta la fonte di regolamentazione degli interessi. Al Consiglio Comunale è riservato il potere di approvazione della convenzione accessiva al provvedimento, relativa agli impegni assunti dal privato funzionali al soddisfacimento di un interesse pubblico.
Secondo i giudici laziali, è sufficiente un parere preventivo negativo espresso dal dirigente dell’ufficio tecnico comunale per comportare un arresto procedimentale sostanziale per un immobile da realizzare tramite un permesso di costruire convenzionato. Tale parere è anche immediatamente impugnabile, in quanto provvedimento che assume carattere di immediata lesività poiché idoneo a esprimere un indirizzo ineluttabile alla determinazione conclusiva.
Inoltre, la discrezionale valutazione circa l’esistenza di un interesse pubblico al rilascio del permesso di costruire proposto non rientra nelle competenze del Dirigente dell’Area Tecnica del Comune, ma in quelle del Consiglio.
Permesso di costruire convenzionato e Mancata edificazione
Il contributo per il rilascio del permesso di costruire, previsto dall’art. 16 del Testo Unico Edilizia, viene calcolato sulla base dell’incidenza degli oneri di urbanizzazione e del costo di costruzione. Questo contributo trova giustificazione nell’effettiva attività di trasformazione del territorio posta in essere dal soggetto interessato in virtù del titolo abilitativo all’edificazione.
Il soggetto che ha pagato il contributo ha il diritto di richiederne la ripetizione ogni volta che la trasformazione del territorio non sia stata effettivamente realizzata, a causa di un’espressa rinuncia al permesso di costruire, che deve riguardare un titolo ancora valido, o dell’intervenuta decadenza del titolo edilizio (Consiglio di Stato, sez. V, n. 3456 del 13 luglio 2017; TAR Lazio, Latina, n. 349 del 21 giugno 2018; TAR Calabria, Catanzaro, sez. II, n. 1790 del 24 ottobre 2018).
Difatti, il fatto che l’immobile costruendo sia convenzionato o meno è irrilevante per la contestazione giudiziale del contributo e per eventuali azioni di ripetizione. La convenzione incide solo sulla misura del contributo di concessione e non sui principi generali. Sarà, quindi, possibile agire per la ripetizione del contributo entro il termine ordinario di prescrizione (Consiglio di Stato, sez. VI, n. 2294 del 7 maggio 2015).
Inoltre, secondo la giurisprudenza (TAR Lombardia, Brescia, sez. II, sent. 9 settembre 2019, n.
798), atteso il dato normativo, il Comune, se decide di concedere il permesso di costruire
convenzionato, non può richiedere un diverso ed ulteriore (rispetto agli oneri di
urbanizzazione) contributo per opere di urbanizzazione: detta richiesta, evidentemente, si
rivolverebbe in una duplicazione degli oneri concessori, in contrasto con il principio di
legalità delle prestazioni dovute
Permesso di costruire convenzionato e Silenzio assenso
La recente giurisprudenza ha confermato che il permesso di costruire convenzionato e il meccanismo del silenzio-assenso sul rilascio del permesso di costruire possono coesistere, ma con alcune precisazioni. L’art. 28-bis, comma 6, del Testo Unico Edilizia stabilisce che “il procedimento di formazione del permesso di costruire convenzionato è quello previsto dal capo II del Titolo II della presente parte”, richiamando così esplicitamente l’applicazione della disciplina portata dall’art. 20 del medesimo Testo Unico, che regolamenta il procedimento per il rilascio del permesso di costruire.
Tuttavia, va distinta la fase della convenzione edilizia, che è un momento consensuale propedeutico alla formazione del titolo edilizio, dalla fase propriamente procedimentale della formazione del titolo abilitativo vero e proprio, che segue la disciplina generale di cui all’art. 20 del Testo Unico. L’istituto propriamente acceleratorio del silenzio assenso può trovare applicazione solo con riguardo al “momento provvedimentale” successivo alla stipula della convenzione, relativo all’emanazione del titolo edilizio sulla base delle regole generali che presiedono alla sua formazione.
In definitiva, l’applicazione del silenzio-assenso può operare soltanto una volta che la convenzione sia stata preliminarmente approvata dall’organo consiliare e poi stipulata nelle forme proprie dell’atto negoziale. Il richiamo alla disciplina dell’art. 20 del Testo Unico può postularne l’applicazione in termini generali solo con riferimento alla fase propriamente procedimentale della formazione del titolo edilizio, e non anche alla fase della convenzione edilizia.
Leggi anche
- Pubblicazione graduatoria e Privacy
- Delibera anticipo indennità vacanza contrattuale
- Le convenzioni tra enti locali vanno sottoscritte digitalmente
- Il Danno da mancata aggiudicazione
- Incarichi di progettazione antecedenti al 1 luglio 2023
La durata del permesso di costruire convenzionato
Secondo l’art. 28-bis, il termine di validità del permesso di costruire convenzionato può
essere modulato in relazione agli stralci funzionali previsti dalla convenzione: come
evidenziato dalla giurisprudenza (TAR Piemonte, sez. II, sent. 7 maggio 2018, n. 525), la
norma non prevede termini massimi di validità, essendo la stessa convenzione che deve
disciplinare tutti gli aspetti relativi all’attuazione dello specifico intervento, ivi compresa
la durata del titolo stesso.
