Il nuovo Codice dei Contratti Pubblici, regolamentato dal decreto legislativo 36/2023, introduce una serie di importanti innovazioni, ampliando nel contempo le figure coinvolte nella fase pubblicistica delle gare d’appalto e valorizzando il ruolo e la responsabilità del Responsabile Unico del Progetto (RUP).
Con il nuovo codice il legislatore ha posto delle indicazioni puntuali che rispondono anche ad alcuni dubbi interpretativi sorti negli anni di applicazione del Codice anche con riferimento alla specifica attività
del RUP all’interno delle procedure di affidamento.
La principale novità riguarda la ridefinizione giuridica del RUP non come mero responsabile del procedimento ai sensi della legge 241/1990, ma come unico responsabile del progetto. Difatti, secondo il nuovo Codice, il RUP non deve essere considerato una duplicazione del responsabile del procedimento, in quanto non si occupa di un singolo procedimento e dei relativi sottoprocedimenti, bensì gestisce un’attività complessa che coinvolge una molteplicità di procedimenti amministrativi.
L’attività del RUP viene pertanto considerata come una serie di autentici procedimenti amministrativi, anziché come sottoprocedimenti, come ad esempio la progettazione, la pianificazione, l’affidamento e l’esecuzione, ciascuno dei quali si conclude con atti di diritto amministrativo o civile.
Nella innovata riformulazione l’acronimo RUP rimane lo stesso, ma sottintende il responsabile unico del progetto (e non più del procedimento). Di fatto, si sottolinea un ruolo più evidente di questa figura che è chiamata a gestire un progetto/intervento che costituisce, come già accennato, un’attività complessa e non un “semplice procedimento”.
A titolo esemplificativo:
- si può menzionare l’esclusione dell’appaltatore dalla procedura di gara, che viene esplicitamente assegnata al RUP nell’allegato I.2, superando così le incertezze sollevate in passato dalla dottrina (mentre non vi sono mai state perplessità né in giurisprudenza né negli atti dell’ANAC, come nei bandi tipo);
- inoltre, occorre considerare l’ottica civilistica della fase di esecuzione del contratto e la decisione di apportare modifiche al contratto (anch’essa competenza del RUP), che rappresentano casi comuni. I.
Da ultimo, la valorizzazione del ruolo del RUP emerge anche dal recente contratto collettivo del comparto degli Enti Locali, in particolare dall’articolo 84 che disciplina le “specifiche responsabilità”, dove il RUP viene considerato come un soggetto che può assumere specifiche responsabilità, con una compensazione che può raggiungere fino a 3.000 euro.
L’individuazione del RUP
La procedura di nomina del Responsabile Unico del Procedimento (RUP) viene precisata nei primi due commi dell’articolo 15, i quali, a differenza del Codice del 2016, individuano esplicitamente l’esigenza di provvedere alla sua nomina all’avvio di ciascun intervento, preferibilmente in servizio presso l’unità organizzativa titolare del potere di spesa e nel rispetto dell’inquadramento contrattuale e delle relative mansioni.
A rigor di logica, tuttavia, e ad avviso di chi scrive, la nomina del RUP, così come quella del responsabile del procedimento secondo la legge 241/1990, rientrando nell’ambito dell’esercizio dei poteri gestionali in ordine al rapporto di lavoro, ben potrebbe essere perfezionata tramite un ordine di servizio, seppur, nella pratica, il RUP venga spesso nominato tramite una determina a contrarre (che, in termini logici, dovrebbe al massimo limitarsi a pubblicizzare il soggetto che svolge le funzioni di RUP, essendo quest’ultimo colui il quale dovrebbe elaborare la proposta di determina a contrarre per il suo responsabile del servizio).
A ogni buon conto, ancora in tema di individuazione del RUP, le disposizioni del Codice:
- ribadiscono che l’ufficio del RUP non può essere rifiutato, e in merito si fa riferimento al chiaro parere n. 68/2023 dell’ANAC, che riguarda i casi in cui il responsabile del progetto può rifiutarsi di accettare l’incarico;
- precisano che sussiste la possibilità di nominare come RUP anche un dipendente a tempo determinato, al fine di agevolare l’assegnazione e l’esecuzione dei contratti PNRR/PNC.;
- adottano un piano di formazione per il personale che svolge funzioni relative alle procedure in materia di acquisiti di lavori, servizi e forniture (il riferimento a tutto il personale, e non solo al RUP, induce a ritenere che destinatario di tali percorsi formativi debba essere il personale comunque coinvolto nei processi di approvvigionamento);
- rimarcano che il nominativo del RUP dovrà essere indicato nel bando o nell’avviso di indizione della gara, o, in mancanza, nell’invito a presentare un’offerta o nel provvedimento di affidamento diretto.
Da ultimo, è importante precisare che in caso di mancata nomina del RUP, il ruolo e le relative responsabilità rimangono a carico del dirigente/responsabile del servizio titolare del potere di spesa, come del resto già previsto dall’articolo 5, comma 2 della legge 241/1990 in relazione al responsabile del procedimento.
Come nominare il RUP
Come chiarito dal Ministero delle Infrastruttre, alla luce delle disposizioni del Codice e di quanto evidenziato dalla Relazione del Consiglio di Stato, sembra che le stazioni appaltanti possano nominare il RUP con un atto separato rispetto alla decisione di contrarre, poiché i concetti di “procedura di affidamento” e “intervento pubblico” non sembrano sovrapponibili.
In altre parole, la nomina del RUP, ora chiamato responsabile unico di progetto, potrebbe avvenire in uno stadio diverso rispetto all’atto che avvia la procedura di affidamento del contratto, come previsto dall’articolo 17.
Questa interpretazione trova conferma nel fatto che nel Codice si evidenzia la responsabilità di un soggetto per una serie di procedimenti legati alle varie fasi della realizzazione dell’intervento pubblico, come programmazione, progettazione, affidamento ed esecuzione dei contratti pubblici.
Compiti del RUP
Gli artt. 6, 7 e 8 dell’Allegato I.2 delineano con precisione i compiti assegnati al RUP, al riguardo distinguendo tra quelli comuni a tutte le tipologie di contratti, quelli relativi alla sola fase di affidamento e quelli afferenti alla sola fase di esecuzione contrattuale.
Compiti del RUP comuni a tutte le tipologie di contratti:
| Compito | Riferimento normativo |
| Coordina il processo realizzativo dell’intervento pubblico nel rispetto dei tempi, dei costi preventivati, della qualita’ richiesta, della manutenzione programmata. | art. 6, comma 1, primo periodo, All. I.2 |
| Per la fase dell’esecuzione vigila, in particolare, sul rispetto delle norme poste a presidio della sicurezza e della salute dei lavoratori. | art. 6, comma 1, secondo periodo, All. I.2 |
| formula proposte e fornisce dati e informazioni al fine della predisposizione del programma triennale dei lavori pubblici, dell’elenco annuale delle opere pubbliche e del programma triennale degli acquisti di beni e servizi | art. 6, comma 2, lett. a, All. I.2 |
| accerta la libera disponibilità di aree e immobili necessari e, in caso di lavori, la regolarita’ urbanistica dell’intervento pubblico o promuove l’avvio delle procedure di variante urbanistica | art. 6, comma 2, lett. b, All. I.2 |
| propone alla stazione appaltante la conclusione di un accordo di programma quando si rende necessaria l’azione integrata e coordinata di diverse amministrazioni | art. 6, comma 2, lett. c, All. I.2 |
| propone l’indizione o, ove competente, indice la conferenza di servizi, quando sia necessario o utile per l’acquisizione di intese, pareri, concessioni, autorizzazioni, permessi, licenze, nulla osta, assensi, comunque denominati | art. 6, comma 2, lett. d, All. I.2 |
| volge l’attività di verifica dei progetti per lavori di importo inferiore a un milione di euro e assicura il rispetto del procedimento di verifica della progettazione ai sensi dell’articolo 42 del codice; sottoscrive la validazione del progetto posto a base di gara unitamente al responsabile della fase della progettazione, ove nominato ai sensi dell’articolo 15, comma 4, del codice, facendo riferimento al rapporto conclusivo redatto dal soggetto preposto alla verifica, e alle eventuali controdeduzioni del progettista. In caso di dissenso sugli esiti della verifica, il RUP fornisce adeguata motivazione | art. 6, comma 2, lett. e, All. I.2 |
| accerta e attesta le condizioni che richiedono di non suddividere l’appalto in lotti | art. 6, comma 2, lett. f, All. I.2 |
| decide i sistemi di affidamento dei lavori, servizi e forniture, la tipologia di contratto da stipulare, il criterio di aggiudicazione da adottare | art. 6, comma 2, lett. g, All. I.2 |
| richiede alla stazione appaltante la nomina della commissione giudicatrice nel caso di affidamento con il criterio dell’offerta economicamente piu’ vantaggiosa | art. 6, comma 2, lett. h, All. I.2 |
| promuove l’istituzione dell’ufficio di direzione dei lavori | art. 6, comma 2, lett. i, All. I.2 |
| provvede all’acquisizione del CIG nel caso in cui non sia nominato un responsabile per la fase di affidamento | art. 6, comma 2, lett. l, All. I.2 |
| esercita tutte le competenze che gli sono attribuite da specifiche disposizioni del codice e, in ogni caso, svolge tutti i compiti relativi alla realizzazione dell’intervento pubblico che non siano specificatamente attribuiti ad altri organi o soggetti | art. 6, comma 3, All. I.2 |
Compiti specifici del RUP per la fase di affidamento:
| Compito | Riferimento normativo |
| effettua la verifica della documentazione amministrativa qualora non sia nominato un responsabile di fase o non sia costituito un apposito ufficio o servizio a cio’ deputato, sulla base delle disposizioni organizzative proprie della stazione appaltante; esercita in ogni caso funzioni di coordinamento e verifica, finalizzate ad assicurare il corretto svolgimento delle procedure e adotta le decisioni conseguenti alle valutazioni effettuate | art. 7, comma 1, lett. a, All. I.2 |
| svolge la verifica di congruita’ delle offerte in caso di aggiudicazione con il criterio del minor prezzo; in caso di particolare complessita’ delle valutazioni o della specificita’ delle competenze richieste, puo’ avvalersi della struttura di supporto istituita ai sensi dell’articolo 15, comma 6, del codice, o di una commissione appositamente nominata | art. 7, comma 1, lett. b, All. I.2 |
| svolge la verifica sulle offerte anormalmente basse con l’eventuale supporto della commissione | art. 7, comma 1, lett. c, All. I.2 |
| dispone le esclusioni dalle gare | art. 7, comma 1, lett. d, All. I.2 |
| in caso di procedura che prevede l’affidamento con il criterio dell’offerta economicamente piu’ vantaggiosa, puo’ svolgere tutte le attivita’ che non implicano l’esercizio di poteri valutativi, che spettano alla commissione giudicatrice | art. 7, comma 1, lett. e, All. I.2 |
| quando il criterio di aggiudicazione e’ quello del minor prezzo, il RUP puo’ procedere direttamente alla valutazione delle offerte economiche | art. 7, comma 1, lett. f, All. I.2 |
| adotta il provvedimento finale della procedura quando, in base all’ordinamento della stazione appaltante, ha il potere di manifestare all’esterno la volonta’ della stessa | art. 7, comma 1, lett. g, All. I.2 |
| esercita altresi’ tutte le competenze che gli vengono attribuite da specifiche disposizioni del codice e, in ogni caso, svolge tutti i compiti relativi alla fase di affidamento che non siano specificatamente attribuiti ad altri organi o soggetti | art. 7, comma 2, All. I.2 |
Compiti specifici del RUP per la fase di esecuzione:
| Compiti | Riferimento normativo |
| impartisce al direttore dei lavori, con disposizioni di servizio, le istruzioni occorrenti a garantire la regolarita’ degli stessi | art. 8, comma 1, lett. a, All. I.2 |
| autorizza il direttore dei lavori alla consegna degli stessi | art. 8, comma 1, lett. b, All. I.2 |
| vigila insieme al direttore dei lavori e al coordinatore della sicurezza in fase di esecuzione, sul rispetto degli oneri della sicurezza relativi alle prestazioni affidate in subappalto | art. 8, comma 1, lett. c, All. I.2 |
| adotta gli atti di competenza a seguito delle iniziative e delle segnalazioni del coordinatore per la sicurezza in fase di esecuzione sentito il direttore dei lavori, laddove tali figure non coincidano | art. 8, comma 1, lett. d, All. I.2 |
| svolge, su delega del soggetto di cui all’articolo 26, comma 3, del decreto legislativo 9 aprile 2008, n. 81, i compiti ivi previsti, qualora non sia prevista la predisposizione del piano di sicurezza e di coordinamento | art. 8, comma 1, lett. e, All. I.2 |
| assume il ruolo di responsabile dei lavori, ai fini del rispetto delle norme sulla sicurezza e salute dei lavoratori sui luoghi di lavoro. Il RUP, nello svolgimento dell’incarico di responsabile dei lavori, salvo diversa indicazione e fermi restando i compiti e le responsabilita’ di cui agli articoli 90, 93, comma 2, 99, comma 1, e 101, comma 1, del decreto legislativo n. 81 del 2008, richiede la nomina del coordinatore per la sicurezza in fase di progettazione e del coordinatore per la sicurezza in fase di esecuzione dei lavori | art. 8, comma 1, lett. f, All. I.2 |
| prima della consegna dei lavori, tiene conto delle eventuali proposte integrative del piano di sicurezza e di coordinamento formulate dagli operatori economici, quando tale piano sia previsto ai sensi del decreto legislativo n. 81 del 2008 | art. 8, comma 1, lett. g, All. I.2 |
| trasmette al dirigente o ad altro organo competente della stazione appaltante, sentito il direttore dei lavori, la proposta del coordinatore per l’esecuzione dei lavori relativa alla sospensione, all’allontanamento dell’esecutore o dei subappaltatori o dei lavoratori autonomi dal cantiere o alla risoluzione del contratto | art. 8, comma 1, lett. h, All. I.2 |
| accerta, insieme al direttore dei lavori, che le prestazioni oggetto di contratto di avvalimento siano svolte direttamente dalle risorse umane e strumentali dell’impresa ausiliaria che il titolare del contratto utilizza in adempimento degli obblighi derivanti dal contratto di avvalimento | art. 8, comma 1, lett. i, All. I.2 |
| autorizza le modifiche dei contratti di appalto in corso di esecuzione anche su proposta del direttore dei lavori | art. 8, comma 1, lett. l, All. I.2 |
| approva i prezzi relativi a nuove lavorazioni originariamente non previste, determinati in contraddittorio tra il direttore dei lavori e l’impresa affidataria, rimettendo alla valutazione della stazione appaltante le variazioni di prezzo che comportino maggiori spese rispetto alle somme previste nel quadro economico | art. 8, comma 1, lett. m, All. I.2 |
| irroga le penali per il ritardato adempimento degli obblighi contrattuali in contraddittorio con l’appaltatore, anche sulla base delle indicazioni fornite dal direttore dei lavori | art. 8, comma 1, lett. n, All. I.2 |
| ordina la sospensione dei lavori per ragioni di pubblico interesse o necessita’, nei limiti e con gli effetti previsti dall’articolo 121 del codice | art. 8, comma 1, lett. o, All. I.2 |
| dispone la ripresa dei lavori e dell’esecuzione del contratto non appena siano venute a cessare le cause della sospensione e indica il nuovo termine di conclusione del contratto, calcolato tenendo in considerazione la durata della sospensione e gli effetti da questa prodotti | art. 8, comma 1, lett. p, All. I.2 |
| attiva la definizione con accordo bonario, ai sensi dell’articolo 210 del codice, delle controversie che insorgono in ogni fase di realizzazione dell’intervento ed e’ sentito sulla proposta di transazione ai sensi dell’articolo 212, comma 3, del codice | art. 8, comma 1, lett. q, All. I.2 |
| propone la risoluzione del contratto ogni qualvolta se ne realizzino i presupposti | art. 8, comma 1, lett. r, All. I.2 |
| rilascia il certificato di pagamento, previa verifica della regolarita’ contributiva dell’affidatario e dei subappaltatori, e lo invia alla stazione appaltante ai fini dell’emissione del mandato di pagamento | art. 8, comma 1, lett. s, All. I.2 |
| all’esito positivo del collaudo o della verifica di conformita’ rilascia il certificato di pagamento | art. 8, comma 1, lett. t, All. I.2 |
| rilascia all’impresa affidataria copia conforme del certificato di ultimazione dei lavori e il certificato di esecuzione dei lavori | art. 8, comma 1, lett. u, All. I.2 |
| vigila sul rispetto delle prescrizioni contrattuali nelle concessioni | art. 8, comma 1, lett. v, All. I.2 |
| esercita altresi’ tutte le competenze che gli vengono attribuite da specifiche disposizioni del codice e, in ogni caso, svolge tutti i compiti relativi alla fase di esecuzione che non siano specificatamente attribuiti ad altri organi o soggetti | art. 8, comma 5, All. I.2 |
Il RUP non può adottare la determina di aggiudicazione
Sul tema è intervenuto il TAR di Reggio Calabria, con sentenza 782/2023, che ha chiarito quanto segue:
- l’art. 17, comma 5, del D.lgs. n. 36/2023, al primo periodo, precisa che “l’organo preposto alla valutazione delle offerte” (nel caso del criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa la commissione di gara o nel caso del criterio del maggior ribasso il RUP o il Responsabile di fase) “predispone la proposta di aggiudicazione alla migliore offerta non anomala”;
- Il secondo periodo del comma, laddove prevede che “L’organo competente a disporre l’aggiudicazione esamina la proposta, e, se la ritiene legittima e conforme all’interesse pubblico, dopo aver verificato il possesso dei requisiti in capo all’offerente, dispone l’aggiudicazione, che è immediatamente efficace”, si riferisce al RUP con poteri a valenza esterna (quindi quando RUP e responsabile del servizio/dirigente coincidono);
- può anche ipotizzarsi un procedimento che si sviluppa fisiologicamente con una proposta di determinazione di aggiudicazione (o atto equivalente) predisposta dal Responsabile di fase per il proprio dirigente/responsabile del servizio;
- il dirigente/responsabile del servizio è l’ unico organo abilitato a manifestare all’esterno la volontà dell’Ente (v. anche all.I.2 al D.lgs. n. 36/2023).
La “novità” rispetto alla precedente disciplina di cui all’art. 32 D.lgs. n. 50/2016 concerne la sequenza procedimentale afferente l’affidamento dell’appalto, essendo scomparso dall’ordito normativo il “doppio” passaggio dell’aggiudicazione non efficace e la successiva (post verifica positiva sul possesso dei requisiti) dell’aggiudicazione efficace.
RUP e direttore dell’esecuzione
Secondo l’Allegato I.2, art. 8, commi 3 e 4, del Nuovo Codice dei Contratti, Il RUP svolge, nei limiti delle proprie competenze professionali, anche le funzioni di direttore dell’esecuzione del contratto.
Tuttavia, il direttore dell’esecuzione del contratto deve essere soggetto diverso dal RUP nei seguenti casi:
- a) prestazioni di importo superiore alle soglie di cui all’articolo 14 del codice;
- b) interventi particolarmente complessi sotto il profilo tecnologico;
- c) prestazioni che richiedono l’apporto di una pluralità di competenze;
- d) interventi caratterizzati dall’utilizzo di componenti o di processi produttivi innovativi o dalla necessita’ di elevate prestazioni per quanto riguarda la loro funzionalità;
- e) per ragioni concernenti l’organizzazione interna alla stazione appaltante, che impongano il coinvolgimento di unita’ organizzativa diversa da quella cui afferiscono i soggetti che hanno curato l’affidamento.
Requisiti del RUP
La norma si preoccupa, poi, di sottolineare l’importanza di organizzare il lavoro e i processi, richiedendo la presenza di un professionista con competenze adeguate, rinviando, al riguardo, agli specifici requisiti di che il RUP deve possedere, descritti nell’allegato I.2. In particolare:
| REQUISITO | Riferimento normativo e dettagli |
| le funzioni di RUP non possono essere assunte dai soggetti che sono stati condannati, anche con sentenza non passata in giudicato, per i reati contro la pubblica amministrazione | (art. 2, comma 2, All. I.2) |
| Il RUP deve essere dotato di competenze professionali adeguate all’incarico da svolgere | (art. 2, comma 3, All. I.2) Per i lavori e i servizi attinenti all’ingegneria e all’architettura il RUP deve essere un tecnico. Ove non sia presente tale figura professionale, le competenze sono attribuite al dirigente o al responsabile del servizio nel cui ambito di competenza rientra l’intervento da realizzare. *** Negli altri casi, la stazione appaltante può individuare quale RUP un dipendente anche non in possesso dei requisiti richiesti. Nel caso in cui sia individuato un RUP carente dei requisiti richiesti, la stazione appaltante affida lo svolgimento delle attività di supporto al RUP ad altri dipendenti in possesso dei requisiti carenti in capo al RUP o, in mancanza, a soggetti esterni aventi le specifiche competenze richieste dal codice e dal presente allegato. Gli affidatari delle attività di supporto devono essere muniti di assicurazione di responsabilità civile professionale per i rischi derivanti dallo svolgimento delle attivita’ di propria competenza. |
| Con specifico riferimento ad appalti, concessioni di lavori e per servizi attinenti all’ingegneria e all’architettura, il RUP deve essere un tecnico abilitato all’esercizio della professione, o, quando l’abilitazione non sia prevista dalle norme vigenti, un tecnico anche di qualifica non dirigenziale che deve essere in possesso di titolo di studio e di esperienza e formazione professionale specifiche | (art. 4, commi 1 e 2, All. I.2) Il RUP deve aver maturato un’adeguata esperienza nello svolgimento di attivita’ analoghe a quelle da realizzare in termini di natura, complessita’ e/o importo dell’intervento: a) di almeno un anno per i contratti di importo inferiore a 1.000.000 di euro; b) di almeno tre anni per i contratti di importo pari o superiore a 1.000.000 di euro e inferiore alla soglia di cui all’articolo 14 del codice; c) di almeno cinque anni per i contratti di importo pari o superiore alla soglia di cui all’articolo 14 del codice. 2. In mancanza di abilitazione all’esercizio della professione, il RUP e’ un tecnico in possesso di esperienza nel settore dei contratti di cui al comma 1, di almeno cinque anni, attestata anche dall’anzianita’ di servizio maturata. |
| Il RUP puo’ svolgere, per uno o piu’ interventi e nei limiti delle proprie competenze professionali, anche le funzioni di progettista o di direttore dei lavori. | (art. 4, comma 3, All. I.2) Tuttavia, le funzioni di RUP, progettista e direttore dei lavori non possono coincidere nel caso di lavori complessi o di particolare rilevanza sotto il profilo architettonico, ambientale, storico-artistico e conservativo, oltre che tecnologico, nonche’ nel caso di progetti integrali ovvero di interventi di importo pari o superiore alla soglia di cui all’articolo 14 del codice. |
| Nelle procedure di affidamento di lavori particolarmente complessi | (art. 4, comma 4, All. I.2) il RUP possiede: – un’esperienza professionale di almeno cinque anni nell’ambito delle attivita’ di programmazione, progettazione, affidamento o esecuzione di appalti e concessioni di lavori – una laurea magistrale o specialistica nelle materie oggetto dell’intervento da affidare – nonchè adeguata competenza quale Project Manager, acquisita anche mediante la frequenza, con profitto, di corsi di formazione in materia di Project Management |
| Con specifico riferimento ai contratti di servizi e forniture | (art. 5, commi 1 e 2, All. I.2) il RUP deve essere in possesso di titolo di studio di livello adeguato e di esperienza professionale soggetta a costante aggiornamento maturata nello svolgimento di attivita’ analoghe a quelle da realizzare in termini di natura, complessità e importo dell’intervento, in relazione alla tipologia e all’entita’ dei servizi e delle forniture da affidare. Nello specifico, il RUP deve essere in possesso di esperienza nel settore dei contratti di servizi e forniture, attestata anche dall’anzianita’ di servizio maturata: a) di almeno un anno per gli importi inferiori alla soglia di cui all’articolo 14 del codice; b) di almeno tre anni per gli importi pari o superiori alla soglia di cui all’articolo 14 del codice. |
| Per le forniture o i servizi connotati da particolari caratteristiche tecniche, quali: dispositivi medici, dispositivi antincendio, sistemi informatici e telematici, | (art. 5, comma 3, All. I.2) la stazione appaltante puo’ richiedere, oltre ai requisiti di esperienza di cui al comma 2, il possesso della laurea magistrale nonche’ di specifiche comprovate competenze. |
Ai sensi dell’art. 15, comma 6, del Codice e dell’art. 3 dell’Allegato I.2, la stazione appaltante, anche in convenzione con altri enti, può istituire una struttura stabile a supporto del RUP e può conferire, su proposta di quest’ultimo, incarichi per la migliore realizzazione dell’intervento pubblico, nel caso di appalti di particolare complessità che richiedano valutazioni e competenze altamente specialistiche; si potrà, a tal fine, destinare risorse finanziarie non superiori all’1 per cento dell’importo posto a base di gara per l’affidamento diretto da parte del RUP di incarichi di assistenza al medesimo.
I Requisiti del RUP secondo ANAC
Il tema dei requisiti che deve possedere il RUP di una gara d’appalto è stato affrontato recentemente in un parere rilasciato da ANAC (parere n. 8 del 8 marzo 2023) a fronte di una richiesta di un comune veneto interessato a sapere se le competenze richieste sono solo quelle maturate nell’Ufficio Appalti e Contratti dell’ente o se possono considerarsi utili anche quelle maturate da personale operante in altri uffici dell’amministrazione.
In primo luogo, ANAC ha richiamato preliminarmente il disposto dell’art. 31, comma 1, del d.lgs. 50/2016, ai sensi del quale «…il RUP è nominato con atto formale del soggetto responsabile dell’unità organizzativa, che deve essere di livello apicale, tra i dipendenti di ruolo addetti all’unità medesima, dotati del necessario livello di inquadramento giuridico in relazione alla struttura della pubblica amministrazione e di competenze professionali adeguate in relazione ai compiti per cui è nominato; la sostituzione del RUP individuato nella programmazione di cui all’articolo 21, comma 1, non comporta modifiche alla stessa. Laddove sia accertata la carenza nell’organico della suddetta unità organizzativa, il RUP è nominato tra gli altri dipendenti in servizio. L’ufficio di responsabile unico del procedimento è obbligatorio e non può essere rifiutato».
Ha poi rammentato che con le Linee Guida n. 3 (“Nomina, ruolo e compiti del responsabile unico del procedimento per l’affidamento di appalti e concessioni”, efficaci secondo le previsioni dell’art. 216, comma 27-octies del lgs. 50/2016), l’Autorità ha evidenziato (tra l’altro) che «Per ogni singola procedura di affidamento di un appalto o di una concessione, le stazioni appaltanti, con atto formale del dirigente o di altro soggetto responsabile dell’unità organizzativa, individuano un RUP per le fasi della programmazione, progettazione affidamento ed esecuzione. Il RUP svolge i propri compiti con il supporto dei dipendenti dell’amministrazione aggiudicatrice. Il RUP è individuato, nel rispetto di quanto previsto dall’art. 31, comma 1, del codice, tra i dipendenti di ruolo addetti all’unità organizzativa inquadrati come dirigenti o dipendenti con funzioni direttive o, in caso di carenza in organico della suddetta unità organizzativa, tra i dipendenti in servizio con analoghe caratteristiche».
Inoltre le linee guida aggiungono che «Il RUP deve essere dotato di competenze professionali adeguate all’incarico da svolgere. Qualora l’organico della stazione appaltante presenti carenze accertate o in esso non sia compreso nessun soggetto in possesso della professionalità necessaria, nel caso di affidamento di servizi di ingegneria e architettura, si applica l’art. 31, comma 6, del codice; negli altri casi, la stazione appaltante può individuare quale RUP un dipendente anche non in possesso dei requisiti richiesti. Nel caso in cui sia individuato un RUP carente dei requisiti richiesti, la stazione appaltante affida lo svolgimento delle attività di supporto al RUP ad altri dipendenti in possesso dei requisiti carenti in capo al RUP o, in mancanza, a soggetti esterni aventi le specifiche competenze richieste dal codice e dalle Linee guida, individuati secondo le procedure e con le modalità previste dalla parte II, titolo I e titolo III, sez. II, capo III del Codice (….). Alla stazione appaltante è data la possibilità di istituire una struttura stabile a supporto dei RUP e di conferire, su proposta di quest’ultimo, incarichi a sostegno dell’intera procedura o di parte di essa, nel caso di appalti di particolare complessità che richiedano necessariamente valutazioni e competenze altamente specialistiche».
L’ANAC ha cioè chiarito che il RUP deve avere capacità professionali adeguate e adeguata esperienza professionale acquisita in attività analoghe a quelle richieste dal lavoro, sia come RUP, sia nell’ambito tecnico e amministrativo o in esercizio di un’attività di lavoro autonomo, subordinato o di consulenza in favore di imprese.
Ciò significa che il RUP deve avere una vasta esperienza professionale e capacità appropriati a svolgere al meglio il suo lavoro. Tuttavia, l’ANAC non ha stabilito se queste abilità possono essere acquisite anche in altri uffici dell’amministrazione.
Per le forniture e i servizi di importo pari o superiore alle soglie comunitarie, il responsabile unico del procedimento (RUP) deve avere “un diploma universitario di tre, cinque o sei anni e un’esperienza di almeno cinque anni nell’area di programmazione, progettazione, affidamento o attuazione di contratti e concessioni per i servizi e le forniture.” Ci sono anche coloro che possono fungere da RUP con un diploma di scuola superiore di secondo grado di cinque anni e un’esperienza di almeno dieci anni in questi settori.
Inoltre, Anac specifica che, per l’affidamento di contratti che richiedono valutazioni e conoscenze altamente specialistiche, è necessario possedere un titolo di studio nelle materie pertinenti all’oggetto dell’affidamento. Inoltre, quando si tratta di acquistare prodotti o servizi con caratteristiche tecniche particolari (ad esempio, dispositivi medici, antincendio, sistemi informatici e telematici), la stazione appaltante può richiedere non solo l’esperienza e l’anzianità, ma anche la laurea magistrale o quinquennale, specifiche competenze e/o abilitazioni tecniche, o l’abilitazione all’esercizio della professione.
Infine, per assicurare che il Responsabile Unico del Procedimento (RUP) possieda le competenze e l’esperienza necessarie a svolgere il proprio lavoro, è necessario che abbia un titolo di studio e di esperienza adeguato al tipo e all’entità delle prestazioni da affidare. L’anzianità di servizio e l’esperienza devono essere maturate in almeno cinque o dieci anni nell’ambito delle attività di programmazione, progettazione, affidamento o esecuzione di appalti e concessioni di servizi e forniture. A tal proposito, l’Autorità Nazionale Anticorruzione (ANAC) ha chiarito che l’esperienza professionale necessaria per la nomina del RUP non deve necessariamente essere maturata in un singolo ufficio dell’amministrazione aggiudicatrice. Quest’ultima, in ogni caso, è tenuta a valutare in concreto, in relazione alla natura, complessità e importo del singolo affidamento, se il Rup individuato sia in possesso di requisiti professionali adeguati all’incarico da svolgere.
Resta fermo, inoltre, secondo le previsioni dell’art. 31 del Codice, che il RUP è nominato con atto formale del soggetto responsabile dell’unità organizzativa «tra i dipendenti di ruolo addetti all’unità medesima, dotati del necessario livello di inquadramento giuridico in relazione alla struttura della pubblica amministrazione e di competenze professionali adeguate in relazione ai compiti per cui è nominato», e che solo «laddove sia accertata la carenza nell’organico della suddetta unità organizzativa, il RUP è nominato tra gli altri dipendenti in servizio».
Il RUP secondo il Ministero delle Infrastrutture
In un recente parere il MIT ha chiarito che il ruolo del RUP (Responsabile Unico di Progetto) è fondamentale nella gestione delle procedure di appalto pubblico: in particolare, quest’ultimo ha il potere di decidere i sistemi di affidamento dei lavori, servizi e forniture, la tipologia di contratto da stipulare e il criterio di aggiudicazione da adottare, come previsto dall’articolo 6, comma 3, lettera g) dell’allegato 1.2 al codice dei contratti pubblici.
Tuttavia, il Ministero ha voluto al contempo chiarire due aspetti rilevanti:
- La decisione di incaricare il RUP non coincide con la decisione di contrattare. L’incarico al RUP deve avvenire all’inizio del progetto o dell’intervento e comprende tutte le fasi, dalla programmazione alla progettazione. La decisione di contrattare, d’altra parte, è successiva e serve a avviare la fase di selezione del contraente, quindi l’incarico al RUP deve avvenire prima della decisione di contrattare.
- Il RUP ha l’autorità esclusiva per decidere il sistema di gara da adottare, la tipologia di contratto da stipulare e il criterio di gara da utilizzare.
I responsabili di fase
Altra interessante “novità” riguarda la possibilità di supportare il RUP attraverso la nomina di due figure professionali aggiuntive, ciascuna con compiti specifici:
- una per la fase tecnica di progettazione/programmazione/esecuzione
- una per la fase amministrativa.
I responsabili di fase sono distinti dal RUP e agiscono come “semplici” responsabili di procedimento ai sensi della legge 241/1990, senza poteri di rilevanza esterna.
Si badi, questi responsabili di fase non sono duplicati del RUP; ciò emerge chiaramente dall’incipit del comma 4 della norma in questione, che recita: “Ferma restando l’unicità del RUP (…)”. Di conseguenza, il RUP rimane unico e svolge un ruolo ampio di coordinamento del progetto, compreso il coordinamento delle due figure appena menzionate, nonché di altri collaboratori e/o uffici assegnati (ad esempio, nel caso in cui la stazione appaltante abbia istituito una specifica suddivisione organizzativa per il controllo dei requisiti e simili). Non a caso, nella norma si afferma che, nel caso di nomina dei responsabili di fase, le relative responsabilità vengono ripartite in base ai compiti svolti in ciascuna fase, pur mantenendo le funzioni di supervisione, indirizzo e coordinamento a carico del RUP.
RUP e rispetto dei tempi procedimentali
Nella nuova disposizione vi è un chiaro riferimento all’esigenza che il RUP completi il proprio incarico (giungendo, per la fase pubblicistica, all’aggiudicazione dell’appalto) entro dei termini precisi, indicati nell’allegato I. 2, a pena di silenzio inadempimento.
I termini previsti risultano distinti a seconda del criterio di aggiudicazione utilizzato, prevedendo anche un ulteriore mese di tempo in caso di verifica dell’anomalia, un’altra posposizione, una prima volta, per 3 mesi ed una ulteriore (sempre di tre mesi) ma in situazioni imprevedibili certificate dallo stesso RUP.
I nuovi termini decorreranno, per le procedure avviate dal 1° luglio 2023, dalla data di pubblicazione del bando o dalla data di invio della lettera di invito.
Incompatibilità del RUP
La disposizione dell’articolo 93 del nuovo Codice, riguardante l’incompatibilità dei commissari per aver compiuto atti endoprocedimentali, ha subito un cambiamento significativo rispetto al passato; difatti, la disposizione precedente, che prevedeva l’incompatibilità in tali casi, non è più presente nel nuovo Codice.
Tuttavia, l’articolo 93 del nuovo Codice stabilisce ancora alcune condizioni che impediscono la nomina di un commissario.
- Innanzitutto, non può essere nominato commissario chi, nel biennio precedente all’indizione della procedura di aggiudicazione, è stato componente di organi di indirizzo politico della stazione appaltante. Questa restrizione mira a garantire l’indipendenza e l’imparzialità del commissario, evitando potenziali conflitti di interesse.
- In secondo luogo, la nomina di un commissario è preclusa a chi è stato condannato per i reati previsti nel Capo I del Titolo II del Libro II del codice penale, anche se la sentenza non è ancora passata in giudicato. Questo requisito mira a garantire che i commissari siano persone di integrità morale e che non abbiano commesso reati che potrebbero compromettere la loro capacità di agire imparzialmente e nel rispetto della legge.
- Infine, viene menzionata la situazione di conflitto di interessi con uno degli operatori economici partecipanti alla procedura. Questa situazione di conflitto di interessi è ulteriormente definita facendo riferimento all’articolo 7 del regolamento recante il codice di comportamento dei dipendenti pubblici, emanato con il decreto del Presidente della Repubblica 16 aprile 2013, n. 62. Ciò implica che il commissario non può avere alcun interesse personale che possa influenzare la sua imparzialità e neutralità durante il processo decisionale.
È importante sottolineare che, nonostante l’assenza di una specifica causa di incompatibilità per gli atti endoprocedimentali nel nuovo Codice, il diretto interessato può sempre sollevare l’incompatibilità nel caso in cui sussistano circostanze che potrebbero compromettere la sua imparzialità. Tuttavia, sarà richiesto un maggior apparato probatorio o documentale per supportare tale richiesta.
In conclusione, l’eliminazione dell’incompatibilità per atti endoprocedimentali nel nuovo Codice potrebbe portare a una riduzione delle controversie e dei conflitti legali in materia. Tuttavia, è fondamentale che i commissari siano selezionati in modo rigoroso e che siano in grado di operare in modo imparziale e in conformità con i principi di legalità e trasparenza.
