costi manodopera appalti

L’art. 41, comma 14, del d.lgs. 31 marzo 2023, n. 36, prevede, con riferimento ai soli contratti afferenti a lavori e servizi, che nella determinazione dell’importo a base di gara la stazione appaltante individui nei documenti di gara i costi della manodopera secondo quanto previsto dal comma 13 del medesimo art. 41.

Il secondo e terzo periodo del comma 14, poi, precisano che:

  • i costi della manodopera e della sicurezza sono scorporati dall’importo assoggettato a ribasso
  • resta ferma la possibilità per l’operatore di dimostrare che il ribasso complessivo dell’importo deriva da una più efficiente organizzazione aziendale.

Oltre alla citata disposizione, il Codice dei Contratti affronta il tema dei costi della manodopera in due ulteriori articoli:

  • all’articolo 108, comma 9, laddove prescrive al concorrente di indicare nell’offerta economica, a pena di esclusione, i costi della manodopera, oltre agli oneri di sicurezza aziendali
  • all’art. 110, comma 1, laddove è previsto che le stazioni appaltanti valutino la congruità, la serietà, la sostenibilità e la realizzabilità della migliore offerta, inclusi i costi della manodopera dichiarati, che appaia anormalmente bassa, tenuto conto degli elementi di valutazione fissati nella documentazione di gara

Come anticipato, i costi della manodopera da indicare nei documenti di gara sono determinati facendo riferimento a quanto disposta dal comma 13 dell’art. 41, a tenore del quale:

  • il costo del lavoro è determinato annualmente, in apposite tabelle, dal Ministero del lavoro sulla base dei valori economici definiti dalla contrattazione collettiva nazionale dei diversi settori merceologici e delle differenti aree territoriali
  • in subordine, ossia in mancanza di contratto collettivo applicabile, il costo del lavoro è determinato in relazione al contratto collettivo del settore merceologico più affine a quello preso in considerazione.

La giurisprudenza amministrativa, interpretando sistematicamente le disposizioni citate, ha dedotto che i costi della manodopera sono assoggettabili a ribasso, come è del resto precisato dall’ultimo periodo del comma 14, dell’art. 41 citato, secondo cui: “Resta ferma la possibilità per l’operatore economico di dimostrare che il ribasso complessivo dell’importo deriva da una più efficiente organizzazione aziendale”.

Se, infatti, il legislatore avesse voluto considerare tali costi fissi e invariabili, non avrebbe avuto senso richiedere ai concorrenti di indicarne la misura nell’offerta economica, né avrebbe avuto senso includere anche i costi della manodopera tra gli elementi che possono concorrere a determinare l’anomalia dell’offerta.

Inoltre, un diverso approccio determinerebbe un’eccessiva compressione della libertà d’impresa, in quanto l’operatore economico potrebbe dimostrare ad esempio che il ribasso è correlato a soluzioni innovative e più efficienti, oppure alla sua appartenenza ad un comparto, per il quale viene applicato un CCNL diverso da quello assunto come riferimento dalla stazione appaltante.

A conferma di quanto sin qui esposto:

  • il Consiglio di Stato, sez. V, 9 giugno 2023, n. 5665, seppur con riferimento al previgente Codice dei contratti, ha osservato che una clausola che imponga il divieto di ribasso sui costi di manodopera sarebbe in flagrante contrasto con il principio di libera concorrenza nell’affidamento delle commesse pubbliche, e che persino nel “nuovo Codice è previsto in ogni caso che i costi della manodopera e della sicurezza siano sempre scorporati dagli importi assoggettati a ribasso, fatta salva la possibilità per l’operatore economico di dimostrare che un ribasso che coinvolga il costo della manodopera sia derivante da una più efficiente organizzazione aziendale così armonizzando il criterio di delega con l’art. 41 della Costituzione
  • con parere n. 2154 del 19 luglio 2023 il MIT ha chiarito che il costo della manodopera non può essere considerato un importo aggiuntivo ma fa parte dell’offerta ed è soggetto a verifica dell’anomalia
  • l’ANAC, con la delibera n. 528 del 15 novembre 2023, ha chiarito che il costo della manodopera, seppur indicato separatamente negli atti di gara, rientra nell’importo complessivo a base di gara, su cui applicare il ribasso offerto dal concorrente per definire l’importo”.

Tale interpretazione a ben vedere consente un adeguato bilanciamento tra la tutela rafforzata della manodopera con la libertà di iniziativa economica e d’impresa, costituzionalmente garantita, la quale, nel suo concreto dispiegarsi, non può che comportare la facoltà dell’operatore economico di dimostrare che la più efficiente organizzazione aziendale impatta sui costi della manodopera, diminuendone l’importo rispetto a quello stimato dalla Stazione appaltante negli atti di gara.

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Tra l’altro, solo seguendo tale impostazione, si spiega anche l’obbligo del concorrente di indicare i propri costi della manodopera, a pena di esclusione dalla gara (art. 108, comma 9, d.lgs. 36/2023) previsione che sarebbe evidentemente superflua se i costi della manodopera non fossero ribassabili, e il successivo art. 110, comma 1, che include i costi della manodopera dichiarati dal concorrente tra gli elementi specifici in presenza dei quali la Stazione appaltante avvia il procedimento di verifica dell’anomalia.

Peraltro, l’ANAC, nel bando tipo n. 1/2023 (articolo 17), ha previsto che “l’operatore economico dovrà indicare in offerta il costo della manodopera. Se l’operatore economico riporta in offerta un costo della manodopera diverso da quello stimato dalla stazione appaltante, l’offerta è sottoposta al procedimento di verifica dell’anomalia ai sensi dell’art. 110, D.Lgs. 36/2023”.

Tali interventi plurimi consentono di dare una lettura costituzionalmente orientata dell’art. 41 comma 14.

La libertà di iniziativa economica deve comprendere la facoltà dell’operatore economico di dimostrare che la più efficiente organizzazione aziendale impatta sui costi della manodopera, diminuendone l’importo rispetto a quello stimato dalla stazione appaltante nella disciplina di gara, salvo il rispetto dei trattamenti salariali minimi inderogabili laddove si impone di evidenziare separatamente il costo della manodopera per salvaguardare il diritto dei lavoratori alla retribuzione minima, tutelato dall’art. 36 della Costituzione.

Dunque, in base al comma 14 dell’art. 41 del d.lgs. n. 36 del 2023, la conseguenza per l’operatore economico che applichi il ribasso anche ai costi della manodopera è, non l’esclusione dalla gara, ma l’assoggettamento della sua offerta alla verifica dell’anomalia: in quella sede l’operatore economico avrà l’onere di dimostrare che il ribasso deriva da una più efficiente organizzazione aziendale oltre il rispetto dei minimi salariali.

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