Nel pubblico impiego, il confine tra la legittimazione a negoziare e i semplici diritti partecipativi è stato di recente oggetto di contenziosi e pareri contrastanti, creando non poche incertezze per lavoratori, rappresentanti e amministrazioni.
Il Testo Unico sul Pubblico Impiego delinea un quadro stringente in cui la contrattazione decentrata resta strettamente vincolata a quella nazionale: se, da un lato, il legislatore ha chiarito che solo chi sottoscrive il CCNL acquisisce la piena titolarità per negoziare i contratti integrativi, dall’altro la giurisprudenza ha progressivamente tutelato le funzioni di informazione e confronto, assumendo che escludere a priori un sindacato non firmatario dai flussi informativi o dai momenti di consultazione possa sconfinare nella condotta antisindacale.
In altri termini, il rapporto tra livello nazionale e decentrato è strutturato in modo gerarchico e stringente; circostanza, questa, che ha spinto la giurisprudenza prevalente a ritenere del tutto legittima e conforme all’articolo 39 della Costituzione la scelta di delegare al contratto nazionale la selezione dei soggetti ammessi al tavolo integrativo.
In questo approfondimento sarà analizzato il quadro normativo di riferimento — in particolare gli articoli 9, 40 e 43 del D.Lgs. 165/2001 — per fare chiarezza su una distinzione fondamentale: dove finisce la capacità negoziale diretta e dove, invece, comincia il diritto inalienabile di partecipazione e tutela della libertà sindacale.
Dalla legge al contratto: come si definisce il tavolo della negoziazione integrativa
L’architettura della contrattazione nel pubblico impiego poggia su un principio di progressiva delega, in cui la legge fissa i requisiti generali e lascia al contratto nazionale il compito di regolare i livelli successivi. Il punto di partenza è rappresentato dall’articolo 43, comma 1, del D.Lgs. 165/2001, che stabilisce il criterio d’accesso alla negoziazione di livello nazionale: l’ARAN ammette alle trattative soltanto le organizzazioni sindacali che raggiungono una rappresentatività non inferiore al 5% nel comparto o nell’area di riferimento, valore calcolato sulla media tra il dato associativo (le deleghe) e il dato elettorale (i voti presi nelle RSU).
Quando si passa al livello decentrato, tuttavia, il legislatore sceglie un approccio differente: il comma 5 dello stesso articolo 43 chiarisce infatti che i soggetti e le procedure della contrattazione collettiva integrativa non sono stabiliti direttamente dalla legge, ma vengono disciplinati dai contratti collettivi nazionali, in conformità con l’articolo 40, commi 3-bis e seguenti. Resta salvaguardato unicamente il ruolo degli organismi di rappresentanza unitaria del personale (le RSU), la cui presenza è garantita dall’articolo 42, comma 7.
A chiudere il cerchio è lo stesso articolo 40, comma 3-bis, del D.Lgs. 165/2001, il quale affida al contratto nazionale una vera e propria funzione di regia nel definire perimetri e attori della trattativa locale, sancendo il vincolo di subordinazione della negoziazione decentrata a quella centrale: la contrattazione integrativa è chiamata a svolgersi esclusivamente sulle materie, con i vincoli e nei limiti fissati dai CCNL, svolgendosi tra i soggetti e secondo le procedure negoziali espressamente previsti da questi ultimi.
I sindacati non firmatari non possono partecipare alle trattative sindacali
Dalla lettura combinata di queste disposizioni è emersa la precisa volontà di tracciare una linea netta tra il livello di contrattazione nazionale e quello decentrato, producendo due importanti conseguenze pratiche:
- La garanzia del livello nazionale: il diritto di sedere al tavolo delle trattative è stato riconosciuto per legge a qualsiasi organizzazione sindacale che soddisfi il requisito della rappresentatività
- La delega al livello integrativo: per quanto riguarda la negoziazione locale, la legge ha scelto di affidare l’individuazione dei soggetti legittimati direttamente alle parti sociali che firmano il CCNL. L’unico punto fermo sottratto a questo potere normativo del contratto nazionale rimane la salvaguardia degli organismi di rappresentanza unitaria del personale (le RSU), espressamente tutelati dall’art. 43, comma 5, in combinato disposto con l’art. 42, comma 7.
Questa architettura crea un rapporto di stretta subordinazione tra il centro e la periferia: la contrattazione integrativa vive e agisce nel recinto tracciato da quella nazionale, al punto che qualsiasi clausola difforme o in contrasto con il CCNL è colpita da nullità (come ribadito anche dalla Corte di Cassazione con la sentenza n. 9146/2009).
Il sistema delineato dal legislatore nell’ambito del pubblico impiego in merito al rapporto fra la contrattazione nazionale ed integrativa – congeniato in modo tale che la contrattazione decentrata sia del tutto vincolata a quella nazionale, tanto che le clausole difformi sono nulle (Cass. 9146/2009) -, ha indotto la giurisprudenza prevalente a considerare ragionevole e conforme al dettato dall’art. 39 Cost. la scelta di demandare integralmente al CCNL l’individuazione dei soggetti legittimati a partecipare ai livelli integrativi di contrattazione.
Il corollario pratico di questa impostazione è il seguente: occorre tenere ben distinti due piani, ossia la legittimazione a negoziare in senso stretto e il pieno esercizio delle prerogative partecipative.
In estrema sintesi, mentre sul tavolo della contrattazione integrativa è chiaro che sono legittimate a negoziare le sole organizzazioni sindacali firmatarie e le RSA., per quanto riguarda l’informazione ed il confronto, invece, limitare le relazioni ai soli soggetti firmatari è stato ritenuto, ad avviso della giurisprudenza di merito, condotta antisindacale, specie tenuto conto dei principi di libertà sindacale e dell’art. 28 St. Lav.
I sindacati non firmatari e le prerogative meramente partecipative
La lettura sistematica degli articoli 5, comma 2, e 9 del D.Lgs. n. 165/2001, conseguentemente, ha indotto la giurisprudenza a ritenere illegittimo escludere dall’informazione e dal confronto i soggetti sindacali non firmatari del ccnl, subordinando cioè tali prerogative, che costituiscono strumento prioritario di esercizio dell’attività sindacale, alla titolarità della contrattazione collettiva integrativa
Ciò, in particolare, in ragione dell’assenza di norme di legge che legittimano questa restrizione e la presenza di regole che, invece, lette ed interpretate sistematicamente, inducono a tenere ben distinta l’attività di contrattazione da quella della partecipazione.
La normativa traccia infatti un confine preciso tra il piano negoziale e quello partecipativo attraverso tre passaggi chiave:
- La struttura delle relazioni (Art. 40, c. 3): la legge affida alla contrattazione collettiva il compito di regolare la struttura contrattuale, la durata dei contratti e i rapporti tra i diversi livelli
- La regolamentazione della partecipazione (Art. 9): al contratto nazionale spetta il ruolo di definire gli strumenti e gli istituti della partecipazione sindacale. La legge chiede di disciplinare queste forme di coinvolgimento, non di escluderle: introdurre per via contrattuale dei blocchi all’accesso ai diritti partecipativi si porrebbe in aperto contrasto con la norma generale
- La netta separazione degli ambiti (Art. 40, c. 1): la partecipazione si esercita dove non c’è contrattazione, e viceversa. I due ambiti non si sovrappongono.
La partecipazione si esercita cioè nelle materie in cui non vi è contrattazione, posto che non si esercita la contrattazione nelle materie in cui vi è partecipazione (art. 40, c. 1, d.lgs. 30 marzo 2001, n. 165). Del resto, nel sistema delle relazioni sindacali, gli istituti dell’informazione e del confronto non si traducono in un momento di contrattazione collettiva in senso proprio, ma sono funzionali ad assicurare – in un’ottica partecipativa – la conoscenza delle scelte datoriali ed un’interlocuzione sindacale, di talchè sarebbe illegittimo, e quindi antisindacale, escludere dall’informazione e dal confronto i soggetti sindacali che non hanno sottoscritto il contratto, sempre tenendo bene a mente la distinzione tra negoziazione e partecipazione.
Negare questi spazi a una sigla sindacale solo perché non ha sottoscritto il contratto nazionale trasforma la scelta contrattuale in una penalizzazione illegittima, che sconfinando nella condotta antisindacale finisce per compromettere la libertà dell’azione sindacale stessa.
