Acquisto di immobili comunali destinati a Caserma dei Carabinieri:
La questione concernente la possibilità per un Comune di acquisire un immobile da destinare a Caserma dei Carabinieri si colloca all’interno del più ampio tema della gestione del patrimonio pubblico e del concorso degli enti locali alle esigenze di sicurezza del territorio. Il tema, in particolare, coinvolge profili riconducibili alla contabilità pubblica, ma implica soprattutto valutazioni amministrative e gestionali rimesse alla responsabilità dell’ente locale, chiamato a verificare la concreta sostenibilità e utilità dell’operazione sotto il profilo patrimoniale, finanziario e funzionale.
Ma non solo.
Ulteriore profilo rilevante riguarda la competenza esclusiva del Ministero dell’interno nella pianificazione territoriale dei presidi delle Forze di polizia. La distribuzione delle caserme e dei presidi di sicurezza risponde infatti a esigenze nazionali di coordinamento e uniformità dei livelli essenziali di tutela dell’ordine pubblico. Tale attività è demandata al Dipartimento della Pubblica Sicurezza e agli uffici ministeriali competenti in materia di pianificazione e razionalizzazione delle Forze di polizia.
Pertanto, l’interesse del Comune a mantenere sul territorio il presidio dell’Arma dei Carabinieri deve necessariamente coordinarsi con le valutazioni organizzative e strategiche dello Stato in ordine alla dislocazione territoriale delle strutture di sicurezza.
La cooperazione tra Stato ed enti locali in materia di ordine pubblico e sicurezza
Il quadro costituzionale attribuisce allo Stato la competenza esclusiva in materia di ordine pubblico e sicurezza pubblica. L’art. 117, comma 2, lettera h), della Costituzione riserva infatti tali funzioni alla competenza legislativa esclusiva statale, mentre l’art. 118 Cost. consente forme di coordinamento tra amministrazioni statali e territoriali.
l’art. 117 Cost., al c. 2, lett. h), riconduce alla competenza esclusiva dello Stato la materia dell’ordine pubblico e della sicurezza
l’art. 118 Cost stabilisce, tra le altre cose, che “La legge statale disciplina forme di coordinamento fra Stato e Regioni nelle materie di cui alle lettere b) e h) del secondo comma dell’articolo 117, e disciplina inoltre forme di intesa e coordinamento nella materia della tutela dei beni culturali”
Anche il Testo unico degli enti locali riconosce la possibilità che ai Comuni siano affidate ulteriori funzioni amministrative di competenza statale, purché accompagnate dalle necessarie risorse finanziarie: il riferimento è all’art. 14 c. 3 del T.U.E.L. a tenore del quale “Ulteriori funzioni amministrative per servizi di competenza statale possono essere affidate ai comuni dalla legge che regola anche i relativi rapporti finanziari, assicurando le risorse necessarie”
A ciò si aggiungono le disposizioni della legge n. 121/1981, che attribuiscono al Sindaco un ruolo di collaborazione istituzionale nelle tematiche connesse alla sicurezza urbana e all’ordine pubblico.
Nel tempo il legislatore ha introdotto ulteriori strumenti di cooperazione tra Stato ed enti territoriali, tra i quali assumono rilievo:
- l’art. 39 della legge n. 3/2003, che consente convenzioni tra il Ministero dell’interno e soggetti pubblici o privati per il rafforzamento della sicurezza pubblica
- l’art. 1, comma 439, della legge n. 296/2006, che permette la stipula di accordi con regioni ed enti locali per programmi straordinari di incremento dei servizi di sicurezza
- l’art. 3 del d.l. n. 95/2012, che autorizza gli enti territoriali a concedere immobili in uso gratuito alle amministrazioni statali per finalità istituzionali e consente ai Comuni di concorrere al pagamento dei canoni di locazione relativi a immobili destinati a caserme delle Forze dell’ordine.
l’art. 3, al comma 2-bis e al comma 4-bis del D.L. n. 95/2012, prevede, rispettivamente, la possibilità per le regioni e gli enti locali di concedere alle Amministrazioni statali, per fini istituzionali, l’uso gratuito di beni immobili di loro proprietà e ai comuni la facoltà di contribuire al pagamento del canone di locazione di immobili, di proprietà privata, destinati a caserme delle Forze dell’ordine e del Corpo nazionale dei vigili del fuoco.
Ulteriore elemento significativo è rappresentato dall’art. 57, comma 2, lettera f), del d.l. n. 124/2019, che ha eliminato per gli enti locali le previgenti limitazioni all’acquisto di immobili previste dall’art. 12 del d.l. n. 98/2011, sicché l’acquisizione di beni immobili non è quindi più subordinata alla dimostrazione dell’indispensabilità e indilazionabilità della spesa, ferma restando la necessità di rispettare i principi di equilibrio finanziario e sana gestione.
Il ruolo degli enti locali nel sistema della sicurezza territoriale
Tenuto conto del suddetto quadro normativo, la giurisprudenza contabile ha progressivamente chiarito che la sicurezza pubblica, pur rientrando nella competenza esclusiva statale, costituisce un interesse pubblico generale rispetto al quale gli enti territoriali possono svolgere funzioni di supporto e collaborazione.
La Sezione delle Autonomie della Corte dei conti ha precisato che la competenza primaria in materia di accasermamento dell’Arma dei Carabinieri appartiene al Ministero dell’interno, sul cui bilancio gravano i relativi oneri. Tuttavia, la stessa pronuncia ha riconosciuto la possibilità per gli enti locali di concorrere al potenziamento della sicurezza sul territorio mediante forme di cooperazione istituzionale e specifici accordi con le autorità statali competenti.
la Sezione delle Autonomie, con del. n. 16/SEZAUT/2014/QMIG ha in particolare affermato che
“la competenza in materia di accasermamento per l’assolvimento da parte dell’Arma dei Carabinieri dei compiti di tutela dell’ordine pubblico e della sicurezza spetta al Ministero dell’Interno. È anche da considerare che la materia dell’ordine pubblico e della sicurezza risulta, in forza di quanto disposto dall’art. 117, c. 2, lett. f) della Costituzione, chiaramente intestata, in via esclusiva allo Stato e che, quindi, i relativi oneri finanziari ricadono direttamente sul bilancio statale e specificatamente sullo stato di previsione della spesa del predetto Ministero” (…) la Costituzione, pur attribuendo allo Stato la competenza esclusiva in materia di ordine pubblico e sicurezza (art. 117, comma 2, lett. h), tuttavia, riconosce, nella nuova formulazione dell’art. 118, l’esigenza di stabilire, con legge statale, forme di coordinamento fra Amministrazioni statali e periferiche, in vista del potenziamento della sicurezza a livello locale.
In tale prospettiva, la Corte dei conti ha evidenziato che la tutela della sicurezza non può essere considerata responsabilità esclusiva dello Stato, ma rappresenta un interesse condiviso che coinvolge tutti i livelli di governo territoriali. Le Sezioni regionali di controllo della Liguria hanno infatti affermato che il Comune, quale ente più prossimo alla collettività amministrata, può legittimamente sostenere iniziative amministrative e finanziarie dirette a favorire la sicurezza pubblica sul proprio territorio.
la Sezione regionale di controllo per la Liguria, con del. n. 91/2017/PAR e con del. n. 79/2020/PAR, ha affermato, rispettivamente:
- che “la sicurezza dei cittadini non può appartenere ad un unico livello di amministrazione (lo Stato) ma deve rappresentare una responsabilità per tutti gli enti che si occupano degli interessi pubblici della collettività amministrata, concorrendo, infatti, “a soddisfare interessi pubblici generali meritevoli di intensa e specifica tutela. E la sicurezza pubblica è certamente un bene meritevole di tutela “allargata”
- e che “non è possibile escludere che un comune, quale ente pubblico con finalità generali maggiormente “prossimo” alla collettività amministrata, si adoperi con attività amministrativa e finanziaria per garantire la sicurezza pubblica nel proprio territorio, anche coadiuvando l’attività delle amministrazioni statali competenti”
L’ammissibilità dell’acquisto di immobili da destinare alle Forze dell’ordine
La giurisprudenza più recente della Corte dei conti ha affrontato specificamente il tema dell’acquisto di immobili da parte dei Comuni da destinare ad amministrazioni statali, compresa l’Arma dei Carabinieri.
La Sezione regionale di controllo per la Lombardia ha ritenuto ammissibile l’acquisto di un immobile da parte di un Comune da concedere successivamente in locazione a un’amministrazione statale, purché l’operazione risulti funzionale al miglior soddisfacimento dell’interesse pubblico locale.
la Sezione regionale di controllo per la Lombardia, con del. n. 198/2024/PAR ha affermato in particolare che
“Il riconoscimento dell’autonomia negoziale in materia di acquisizione di beni patrimoniali disponibili non elide, infatti, la necessità che la sottoscrizione dei contratti di acquisto avvenga nel rispetto dei principi di buon andamento (art. 97, comma 2, Cost.) e dell’equilibrio di bilancio (art. 97, comma 1, e 119 comma 1 Cost.), anche laddove l’ente non faccia ricorso all’indebitamento ed utilizzi risorse disponibili. Il principio di buon andamento combinato con quello dell’equilibrio di bilancio vincola l’amministrazione a impiegare nel modo più efficiente possibile le risorse di cui dispone ai fini del perseguimento degli interessi pubblici affidati alla sua cura. Il principio di finalizzazione alla cura degli interessi pubblici permea l’amministrazione pubblica nel suo complesso ed è applicabile anche all’attività di diritto privato, nel rispetto di quanto previsto dagli artt. 81, 97 e 119 Cost., oltre che dall’art. 1, comma 1, della legge n. 241/1990. Per tale motivo nell’ipotesi genericamente dedotta in sede di quesito (peraltro, allo stato venuta concretamente meno anche quale mera prospettazione ipotetica), è necessario che il Comune svolga e dia atto di un’approfondita istruttoria, documentando la ragionevolezza e l’utilità dell’acquisto del bene, la finalità pubblica perseguita e formulando una analisi costi/benefici dell’operazione. Una volta determinatosi per l’acquisto, il relativo iter procedimentale va inoltre improntato al rispetto dei principi generali dell’attività amministrativa di cui all’art. 1 della legge 7 agosto 1990, n. 241, nel rispetto delle norme che regolano l’acquisizione di beni e di tutela della concorrenza e parità di trattamento”
la Sezione regionale di controllo per la Lombardia, con del. n. 364/2025/PAR, si è poi pronunciata nel senso che
“l’acquisto di un immobile da parte di un comune da concedere in locazione ad altra amministrazione dello Stato sia ammissibile ove rispondente al miglior soddisfacimento di un interesse pubblico, la cui valutazione spetta unicamente all’Ente locale” rammentando la necessità “in aggiunta ad un’attenta valutazione della congruità del corrispettivo pattuito, di operare nel rispetto dei canoni generali di tutela della concorrenza e parità di trattamento”
I magistrati contabili, dunque, hanno richiamato la necessità di:
- verificare la congruità economica dell’operazione
- rispettare i principi di concorrenza e parità di trattamento
- motivare puntualmente la scelta amministrativa
- dimostrare la convenienza dell’investimento rispetto alle alternative disponibili.
Analogo orientamento è stato espresso dalla Sezione regionale di controllo per il Molise, che ha sottolineato l’obbligo per l’ente di valutare tutte le possibili opzioni, inclusa l’ipotesi di non realizzare l’intervento oppure di valorizzare immobili già appartenenti al patrimonio disponibile comunale.
la Sezione regionale di controllo per il Molise, con del. n. 34/2026/PAR – confermando il principio già affermato dalla Sezione regionale di controllo per la Lombardia con del. 364/2025/PAR secondo cui è ammissibile l’acquisto di un immobile da parte di comune da concedere in locazione ad altra amministrazione dello Stato ove rispondente al miglior soddisfacimento di un interesse pubblico, la cui valutazione spetta unicamente all’Ente locale – ha aggiunto la considerazione secondo cui “la scelta che l’ente locale è chiamato (eventualmente) a compiere deve prendere in considerazione tutte le possibili alternative, a partire dalla “ipotesi zero” (vale a dire dall’ipotesi di non realizzazione dell’intervento) ed inclusa l’ipotesi “intermedia” di valorizzazione funzionale di beni immobili già appartenenti al patrimonio disponibile dell’ente ed utilizzabili per lo scopo indicato) e che “la decisione finale assunta – se del caso – dall’ente dovrà tenere conto, nella sua motivazione, delle operazioni valutative compiute.”
In altri termini, la giurisprudenza risulta sostanzialmente concorde nel considerare ammissibile l’acquisto di un immobile da parte di un Comune da far confluire nel patrimonio dell’Ente, ove rispondente al miglior soddisfacimento dell’interesse pubblico; è cioè possibile per l’Ente acquisire un bene al proprio patrimonio indisponibile previa attenta valutazione della congruità del corrispettivo, nel rispetto dei canoni generali di tutela della concorrenza e parità di trattamento, motivando la decisione finale con le valutazioni compiute. Valutazioni, queste, che dovranno comprendere, altresì, un’attenta ponderazione del successivo contratto da sottoscrivere con l’Amministrazione statale tenendo anche conto delle spese future a carico dell’Ente che a detto contratto conseguiranno.
Al riguardo, una specifica base normativa e soprattutto finanziaria è stata posta dall’art. 1, comma 439, della legge finanziaria per il 2007, che autorizza i Prefetti a stipulare convenzioni con le Regioni e gli enti locali per realizzare programmi straordinari, tesi ad un potenziamento dei presidi di sicurezza sul territorio, accedendo alle risorse logistiche, strumentali e finanziarie messe a disposizione dagli enti che aderiscono.
La finalità di potenziamento della tutela dell’ordine pubblico e della sicurezza, dunque, trova pieno riconoscimento nell’ambito dell’autonomia degli enti, che sono chiamati a valutare le necessità della collettività amministrata in termini di priorità e di compatibilità finanziarie e gestionali e, sulla scorta di tali valutazioni, ad avviare le eventuali concertazioni interistituzionali, volte all’adozione di specifici protocolli d’intesa che individuino obiettivi e risorse.
I limiti derivanti dalla competenza statale in materia di accasermamento
Accanto all’ammissibilità dell’acquisto immobiliare, la giurisprudenza contabile ha però individuato precisi limiti all’intervento degli enti locali.
La Sezione regionale di controllo per la Basilicata, con deliberazione n. 1/2026/PAR, ha chiarito che le norme che consentono forme di compartecipazione finanziaria degli enti locali alle spese relative alle caserme hanno carattere eccezionale e non possono essere estese fino a consentire al Comune di sostituirsi stabilmente allo Stato nello svolgimento delle funzioni ordinarie di accasermamento.
Secondo tale impostazione, resta riservata allo Stato — e in particolare al Ministero dell’interno — la competenza relativa agli interventi di adeguamento, riconversione e miglioramento funzionale degli immobili destinati a caserma. Le spese di “accasermamento” in senso stretto continuano quindi a gravare sull’amministrazione statale competente.
Ne consegue che il Comune può eventualmente acquistare l’immobile e concederlo all’amministrazione statale, ma non può assumere integralmente e stabilmente gli oneri che la legge attribuisce allo Stato nell’ambito dell’organizzazione dei presidi di sicurezza.
La Sezione regionale di controllo per la Basilicata, con del. n. 1/2026/PAR, pur riconoscendo che a fronte della competenza esclusiva dello Stato nella materia dell’ordine pubblico e sicurezza di cui all’art. 117, c. 2, lett. h) Cost., “non può escludersi, in linea generale, la possibilità che gli enti locali siano legittimati a concorrere alla cura in concreto di tale interesse, in quanto la sicurezza dei cittadini «non può appartenere ad un unico livello di Amministrazione (lo Stato) ma deve rappresentare una responsabilità per tutti gli enti che si occupano degli interessi pubblici della collettività amministrata, concorrendo, infatti, “a soddisfare interessi pubblici generali meritevoli di intensa e specifica tutela”.
E la sicurezza pubblica è certamente un bene meritevole di tutela pubblica “allargata”» (cfr. Corte dei conti, Sez. Reg. Contr. Liguria, deliberazioni nn. 91/2017/PAR e 79/2020/PAR; Sez. Reg. Contr. Toscana, deliberazione n. 26/2020/PAR; Sez. Reg. Contr. Emilia-Romagna, deliberazione n. 127/2022/PAR nonché, da ultimo, Sez. Reg. Contr. Lombardia, deliberazione n. 364/2025/PAR)”; ha affermato tuttavia che “le norme che prevedono interventi di compartecipazione degli enti locali alle spese per caserme ed altri edifici utilizzati per garantire la sicurezza dei cittadini rivestono natura eccezionale e non sono estensibili a fattispecie diverse da quelle disciplinate prevedendosi l’esercizio da parte dell’Ente di funzioni “ordinarie” di tutela dell’ordine pubblico e della sicurezza, con la conseguente assunzione dei relativi oneri finanziari, attraverso la sostituzione, in via di fatto ed in assenza di una specifica previsione di legge in tal senso, nell’attività di “accasermamento” in senso stretto (ovvero l’effettuazione dei lavori di adeguamento e/o miglioramento funzionale di un immobile di proprietà comunale al fine di una sua riconversione in caserma) di responsabilità ed onere esclusivi dello Stato e, per esso, del Ministero dell’Interno”
In altri termini, ferma restando l’importanza degli strumenti di concertazione interistituzionale e la rilevanza degli obiettivi di potenziamento della sicurezza pubblica da perseguire nell’ambito degli appositi programmi, di cui all’art. 1, comma 439, della legge finanziaria per il 2007, è stato ritemuto che non possano rientrare nell’ambito degli anzidetti strumenti le forme di contribuzione volte al pagamento del canone di locazione. Ciò anche in considerazione del carattere non episodico della contribuzione, che deve presumersi possa interessare la gestione del bilancio dell’ente bel oltre l’esercizio in corso e che, pertanto, mal si attaglia alla natura transitoria degli accordi in questione.
Inoltre, giova rimarcare che qualunque operazione di acquisizione immobiliare da parte del Comune deve rispettare i principi costituzionali di buon andamento, efficienza amministrativa ed equilibrio di bilancio previsti dagli artt. 81, 97 e 119 della Costituzione.
Al riguardo, come peraltro già anticipato, la Corte dei conti ha evidenziato che l’autonomia negoziale dell’ente locale non esclude l’obbligo di svolgere un’istruttoria approfondita, finalizzata a dimostrare:
- la ragionevolezza dell’acquisto
- l’utilità concreta dell’operazione
- la finalità pubblica perseguita
- la sostenibilità economico-finanziaria
- il rapporto costi-benefici dell’intervento.
L’iter procedimentale deve inoltre rispettare i principi generali dell’azione amministrativa previsti dalla legge n. 241/1990, nonché le regole in materia di concorrenza, trasparenza e parità di trattamento.
Comune può acquistare immobile per Forze dell’Ordine: conclusioni
Alla luce del quadro normativo e giurisprudenziale delineato, risulta ammissibile l’acquisto da parte di un Comune di un immobile destinato a Caserma dei Carabinieri, purché l’operazione:
- persegua un interesse pubblico concreto e attuale
- sia supportata da un’istruttoria completa e motivata
- rispetti i principi di economicità, efficienza e sostenibilità finanziaria
- garantisca la congruità del prezzo di acquisto
- avvenga nel rispetto delle regole di concorrenza e imparzialità
- tenga conto degli oneri futuri derivanti dal rapporto con l’amministrazione statale utilizzatrice dell’immobile.
L’ente locale è pertanto chiamato a effettuare una valutazione complessiva dell’operazione, considerando non solo il costo iniziale di acquisizione del bene, ma anche gli effetti economici e gestionali derivanti dalla successiva concessione o locazione dell’immobile all’Amministrazione dell’interno.
