Inclusione scolastica: definizione
Quando si parla di diritto all’inclusione scolastica si intende l’impegno dello Stato a garantire un sistema di istruzione inclusivo a tutti i livelli ed un apprendimento continuo lungo tutto l’arco della vita che realizzi tale diritto senza discriminazioni e su base di pari opportunità.
In particolare, nell’attuazione di questo diritto, va assicurato:
- che le persone con disabilità non siano escluse dal sistema di istruzione generale in ragione della disabilità
- che i minori con disabilità non siano esclusi in ragione della disabilità da una istruzione primaria gratuita libera ed obbligatoria o dall’istruzione secondaria
- che venga fornito un accomodamento ragionevole in funzione dei bisogni di ciascuno e che le persone con disabilità ricevano il sostegno necessario, all’interno del sistema educativo generale, al fine di agevolare la loro effettiva istruzione.
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Il diritto all’inclusione scolastica degli alunni con disabilità
Per tracciare i lineamenti della disciplina che regola il diritto all’inclusione scolastica bisogna prendere le mosse dai referenti di diritto internazionale pattizio, rappresentati primariamente dalle disposizioni vergate dalla Convenzione ONU sulle persone con disabilità, approvata dall’Assemblea generale delle Nazioni Unite in data 12 dicembre 2006 e ratificata poi dall’Italia con la legge 3 marzo 2009, n. 18.
La disciplina convenzionale, in particolare:
- da un lato, conia il concetto di “accomodamento ragionevole” intendendosi le modifiche e gli adattamenti necessari, ove ve ne sia necessità, per garantire alle persone con disabilità il godimento e l’esercizio, su base di uguaglianza con gli altri, di tutti i diritti umani e delle libertà fondamentali (art. 3 Conv.)
- dall’altro, onera gli Stati del riconoscimento del diritto all’istruzione delle persone con disabilità
Normativa inclusione scolastica
La legge sull’inclusione scolastica
La cornice normativa nazionale sull’integrazione scolastica detta una specifica disciplina per assicurare l’effettività del diritto all’istruzione e all’educazione dei minori affetti da disabilità tracciando delle precise direttrici normative ispirate alla distinzione:
- tra funzioni scolastiche proprie, demandate alle attività di sostegno di esclusiva pertinenza delle istituzioni scolastiche mediante l’assegnazione di docenti specializzati
- e attività di assistenza per l’autonomia e la comunicazione personale, incombenti invece sugli enti locali (v. art. 13, co. 3 legge n. 104/1992), nel quadro di una programmazione coordinata dei diversi servizi che trova il suo precipitato in appositi accordi di programma tra enti locali, organi scolastici e unità sanitarie locali (v. art. 13, co. 1 l. n. 104/1992).
La chiara dicotomia di funzioni tra istituzioni scolastiche ed enti locali trova conferma in ulteriori parametri normativi di rango primario che ribadiscono l’attribuzione agli enti locali dei “servizi di supporto organizzativo del servizio di istruzione per gli alunni con handicap o in situazione di svantaggio” (art. 139, co. 1, lett. c) d.lgs. 112/1998) a seguito del trasferimento di funzioni amministrative originariamente operato dallo Stato in favore, tra gli altri, dei Comuni mediante il decreto del Presidente della Repubblica 24 luglio 1977, n. 616 (v. in particolare artt. 42 e 43 in materia di assistenza scolastica).
Decreto sull’inclusione scolastica
Viene poi in rilievo il corpus normativo recato dal decreto legislativo 13 aprile 2017, n. 66 recante un organico insieme di norme per la promozione dell’inclusione scolastica degli studenti con disabilità anche alla luce delle previsioni della Convenzione delle Nazioni Unite sui diritti delle persone con disabilità.
All’art. 3 del decreto trova ulteriore conferma l’impianto dicotomico tra le attribuzioni dello Stato, esercitate per il tramite dell’amministrazione scolastica (e che includono appunto la funzione del sostegno didattico, v. art. 3, co. 2 lett. a)) e quelle degli enti locali che “provvedono ad assicurare, nei limiti delle risorse disponibili […] gli interventi necessari per garantire l’assistenza di loro competenza, inclusa l’assegnazione del personale, come previsto dall’articolo 13, comma 3, della legge 5 febbraio 1992, n. 104, nonché dall’articolo 139, comma 1, del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112, secondo le modalità attuative e gli standard qualitativi previsti nell’accordo di cui al comma 5-bis, ferme restando le diverse competenze dei collaboratori scolastici, di cui all’articolo 3, comma 2, lettera c), del presente decreto, come definite dal CCNL, comparto Istruzione e Ricerca, vigente” (v. art. 3, co. 5, lett. a)).
Il piano educativo individualizzato
Il quadro regolatorio nazionale appena riportato tratteggia nitidamente gli strumenti e gli istituti cui l’ordinamento si rivolge allo scopo della massima realizzazione dell’inclusione scolastica in favore dei minori disabili, tra i quali spicca il piano educativo individualizzato (breviter, P.E.I.), facente parte del progetto individuale per le persone disabili di cui all’art. 14 legge n. 328 del 2000.
Chi elabora il PEI
Il P.E.I. è elaborato e approvato dal Gruppo di lavoro operativo per l’inclusione (breviter, GLO) a sua volta composto (v. art. 9, co. 10, d.lgs. 66/2017):
- dal team dei docenti contitolari o dal consiglio di classe, con la partecipazione dei genitori (o di chi esercita la responsabilità genitoriale) dello studente con disabilità
- delle figure professionali specifiche, interne ed esterne all’istituzione scolastica che interagiscono con dello studente con disabilità
- dell’unità di valutazione multidisciplinare.
I contenuti del PEI
Tra i molteplici contenuti normativamente previsti il PEI, secondo quanto previsto dall’art. 7, comma 2, lett. d) d.lgs. 66/2017 esplicita
- le modalità di sostegno didattico, compresa la proposta del numero di ore di sostegno alla classe
- le modalità di verifica, i criteri di valutazione, gli interventi di inclusione svolti dal personale docente nell’ambito della classe e in progetti specifici
- la valutazione in relazione alla programmazione individualizzata
- gli interventi di assistenza igienica e di base, svolti dal personale ausiliario nell’ambito del plesso scolastico
- la proposta delle risorse professionali da destinare all’assistenza, all’autonomia e alla comunicazione.
In buona sostanza, il P.E.I. compendia le determinazioni conclusive del GLO quale organo collegiale a composizione mista cui è demandato l’esercizio della discrezionalità tecnica sull’individuazione delle misure di inclusione scolastica e veicola le proposte finali in punto di determinazione del numero di ore di sostegno e di risorse professionali da destinare all’assistenza, all’autonomia e alla comunicazione.
Proposte, non già assegnazioni definitive: la littera legis è inequivoca sul punto.
L’assegnazione delle misure a sostegno dell’integrazione scolastica
Le misure di inclusione scolastica: il ruolo del dirigente scolastico
I passaggi successivi vedono il coinvolgimento del dirigente scolastico quale organo propulsivo nell’individuazione e assegnazione delle misure di sostegno
Una volta predisposto il PEI, si attiva la fase di individuazione e assegnazione delle misure di sostegno che, conformemente al disegno dicotomico tra funzioni scolastiche stricto sensu e assistenza scolastica, sono individuate dal dirigente scolastico.
In particolare, il dirigente scolastico:
- invia all’ufficio scolastico regionale la richiesta complessiva dei posti di sostegno (art. 10, co. 1 d.lgs. 66/2017), affinché l’USR stesso possa assegnare le risorse nell’ambito di quelle dell’organico dell’autonomia per i posti di sostegno
- parallelamente, in tempo utile per l’ordinario avvio dell’anno scolastico, trasmette, sulla base dei PEI, di cui all’articolo 7, co. 2, la richiesta complessiva delle misure di sostegno ulteriori rispetto a quelle didattiche agli enti preposti, i quali, relativamente all’assegnazione di dette misure, attribuiscono le risorse complessive secondo le modalità attuative e gli standard qualitativi previsti nell’apposito accordo concluso in sede di Conferenza unificata (art. 10, co. 3 d.lgs. 66/2017).
E’ bene considerare, però, che la disciplina primaria non vincola in modo pedissequo il dirigente scolastico, il quale gode comunque di taluni margini di apprezzamento ben individuati dall’art. 10, co. 1 d.lgs. 66/2017 giacché:
“sulla base del P.E.I. di ciascun alunno, raccolte le osservazioni e i pareri del GLI, sentito il GIT, tenendo conto delle risorse didattiche, strumentali, strutturali presenti nella scuola, nonché della presenza di altre misure di sostegno, al fine di realizzare un ambiente di apprendimento favorevole allo sviluppo dell’autonomia delle bambine e dei bambini, delle alunne e degli alunni, delle studentesse e degli studenti con accertata condizione di disabilità in età evolutiva ai fini dell’inclusione scolastica, invia all’ufficio scolastico regionale la richiesta complessiva dei posti di sostegno”.
Con ciò non si intende mettere in discussione che vada incluso in quel “nucleo duro indefettibile” di garanzie del diritto fondamentale del disabile allo studio l’assegnazione da parte dell’amministrazione scolastica di un numero di docenti di sostegno per ciascun alunno disabile, in correlazione alla documentazione medica circa lo stato e la gravità della disabilità, secondo la valutazione effettuata all’interno di ciascun istituto scolastico in occasione della predisposizione del “progetto educativo didattico” e del piano educativo individualizzato.
Osserva, infatti, la più prudente giurisprudenza amministrativa, che “se anche non è configurabile un diritto incondizionato all’assistenza “ottimale” (essendo i diritti sociali a prestazione diritti finanziariamente condizionati), esiste, pur sempre, un nocciolo duro di garanzie atto ad impedire che il diritto allo studio di questi soggetti possa essere semplicemente nominale, sacrificato sull’altare delle disponibilità finanziarie” (Cons. giust. amm. Sicilia, 21 novembre 2018, n. 788). Del resto, come sottolinea la Corte costituzionale, la natura fondamentale del diritto in oggetto impone al legislatore l’onere di riempire quella situazione soggettiva di contenuti concreti, attraverso la predisposizione degli strumenti idonei alla sua realizzazione ed attuazione nel difetto dei quali lo stesso si ridurrebbe a “mera previsione programmatica” (Corte Cost., sent. n. 215/1987).
Nondimeno, la stessa giurisprudenza amministrativa dubita che il provvedimento del dirigente scolastico sia un atto del tutto vincolato alle risultanze della documentazione dei competenti organi sanitari e scolastici (P.E.I., P.E.D., verbale del G.L.I.S.) e dunque un atto dovuto. Non può dunque escludersi un margine di apprezzamento da parte del dirigente, per ragioni obbiettive che non possono consistere, tuttavia, nella indisponibilità di insegnanti di sostegno e di risorse economiche. Ragioni obiettive che possono consistere nella manifesta irragionevolezza, erroneità, contraddittorietà della suddetta documentazione, o nella possibilità che a fronte di due o più alunni disabili nella stessa classe, sia concretamente sufficiente un unico insegnante di sostegno per tutti” (Cons. giust. amm. Sicilia, 21 novembre 2018, n. 788).
Le misure di inclusione scolastica: il ruolo del Comune
Le considerazioni che precedono valgono a fortiori per quanto attiene all’individuazione e assegnazione delle misure di assistenza scolastica volte a promuovere l’autonomia e la comunicazione dell’allievo disabile, di competenza, come detto, del Comune.
Come chiarito dal Consiglio di Stato con sentenza 7089/2024, il tenore testuale del plesso normativo esaminato, nel combinato disposto degli artt. 7, co. 2, lett. d) e 10, co. 3 d.lgs. 66/2017, depone a favore di un’esegesi della medesima indole per cui l’Amministrazione comunale, destinataria della richiesta di assegnazione provvede “ad assicurare, nei limiti delle risorse disponibili gli interventi necessari per garantire l’assistenza di loro competenza, inclusa l’assegnazione del personale, come previsto dall’articolo 13, comma 3, della legge 5 febbraio 1992, n. 104, nonché dall’articolo 139, comma 1, del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112, secondo le modalità attuative e gli standard qualitativi previsti nell’accordo di cui al comma 5-bis” (v. art. 3, co. 5 d.lgs. 66/2017).
Riveste, dunque, una portata centrale anche il contenuto dell’Accordo da concludersi in sede di Conferenza unificata di cui all’art. 3, co. 5-bis volto a definire le modalità attuative degli interventi e dei servizi di inclusione scolastica di competenza degli enti territoriali, ivi comprese le modalità e le sedi per l’individuazione e l’indicazione, nei limiti delle risorse disponibili, del fabbisogno di servizi, delle strutture e delle risorse professionali, nonché i relativi standard qualitativi.
Il PEI non è vincolante per il Comune
Conclusivamente, alla luce dell’analisi svolta, è possibile affermare che
- non emerge in alcun modo il carattere vincolante del P.E.I. in punto di determinazione delle misure di assistenza scolastica, per l’assorbente considerazione che il Piano educativo individualizzato si limita a formulare motivate proposte e non già determinazioni conclusive
- residua in capo all’Amministrazione comunale un irriducibile margine di apprezzamento discrezionale da esercitarsi con prudente equilibrio a mente del rango fondamentale dei diritti sottesi alle misure di inclusione scolastica.
Difatti, le concrete modalità di conformazione della prestazione risentono:
- da un lato, del limite complessivo delle risorse disponibili, operante rispetto all’insieme complessivo delle misure richieste
- dall’altro, delle specifiche modalità attuative nonché degli standard qualitativi previsti dal menzionato Accordo in sede di Conferenza unificata.
Sicché, l’Amministrazione comunale, una volta interessata dal dirigente scolastico circa le proposte di misure per l’assistenza scolastica cristallizzate nel PEI, provvede, nel limite delle risorse disponibili, all’attribuzione delle risorse complessive secondo le modalità attuative e gli standard qualitativi previsti nell’accordo di cui all’articolo 3, comma 5-bis, senza che possa affermarsi la natura irrimediabilmente vincolante del PEI (che veicola, come visto, solo “la proposta delle risorse professionali da destinare all’assistenza, all’autonomia e alla comunicazione”) .
