Il consigliere comunale può impugnare una delibera?

Legittimazione al ricorso del Consigliere Comunale

Come è noto, la giurisdizione amministrativa ha ordinariamente natura soggettiva, in quanto deputata ad erogare tutela giurisdizionale – salvo i casi espressamente previsti di azione popolare – al titolare di una situazione giuridica soggettiva lesa dall’azione amministrativa (non potendo con il ricorso al giudice essere richiesto un mero controllo oggettivo della legittimità dell’azione amministrativa, scisso da una concreta lesione arrecata agli specifici interessi di un determinato consociato).

Come precisato dalla giurisprudenza, nel nostro sistema di giurisdizione soggettiva, la verifica della legittimità dei provvedimenti amministrativi impugnati non va compiuta nell’astratto interesse generale, ma è finalizzata all’accertamento della fondatezza della pretesa sostanziale fatta valere, ritualmente, dalla parte attrice.

L’azione di annullamento davanti al giudice amministrativo è dunque soggetta a tre condizioni fondamentali, rappresentate:

• dalla legittimazione a ricorrere, discendente dalla speciale situazione giuridica soggettiva vantata dal soggetto, qualificata in astratto da una norma, che lo distingue dal quisque de populo rispetto all’esercizio del potere amministrativo
• dall’interesse ad agire, che presuppone la lesione concreta, attuale e immediata della posizione sostanziale dell’interessato
• dalla legitimatio ad causam (o legittimazione attiva/passiva), discendente dall’affermazione di colui che agisce/resiste in giudizio di essere titolare del rapporto controverso dal lato attivo o passivo.

In tale quadro, la legittimazione al ricorso presuppone il riconoscimento dell’esistenza di una situazione giuridica attiva, protetta dall’ordinamento, riferita ad un bene della vita oggetto della funzione svolta dall’amministrazione.

Deve, cioè, trattarsi di una posizione qualificata e differenziata rispetto al provvedimento, idonea a distinguere, di fronte al potere esercitato, la situazione di colui che agisce da quella della generalità dei soggetti dell’ordinamento, da riscontrarsi sulla base della disciplina normativa avente ad oggetto la situazione giuridica soggettiva di cui il ricorrente deduce di essere titolare.

Quando il consigliere comunale può impugnare una delibera

Poste tali generalissime premesse, laddove venga in rilievo un’impugnazione promossa da un consigliere comunale la legittimazione può, in linea di principio, essere correlata unicamente:

• alla lesione di prerogative proprie del singolo consigliere (laddove l’atto incida su un diritto spettante alla persona fisica investita della carica)
• oppure a violazioni procedurali lesive del munus rivestito dal componente dell’organo
• oppure ad atti incidenti sullo ius ad officium, che compromettano il corretto esercizio del mandato.

Al di fuori di tali ipotesi, i consiglieri comunali non sono legittimati ad agire contro l’Amministrazione di appartenenza poiché il processo amministrativo non è di regola aperto alle controversie tra organi o componenti di organi di uno stesso ente, ma è diretto a risolvere controversie intersoggettive, mentre i conflitti interorganici trovano la loro composizione in via amministrativa (ex plurimis, T.A.R. Sicilia, Catania, sez. III, 11 marzo 2022, n. 698).

In altri termini, va esclusa la legittimazione dei consiglieri comunali a impugnare in sede giurisdizionale un atto emesso da un organo dello stesso ente al quale essi appartengono (Sindaco, Giunta comunale e Consiglio comunale), a eccezione dei casi in cui le censure proposte siano rivolte a contestare lesioni della propria sfera giuridica o della propria posizione all’interno dell’organo o dell’ente medesimo, ovvero a contestare la modifica della composizione dell’organo e il relativo funzionamento, ma sempre in relazione a un interesse connesso alla propria sfera giuridica o alla propria posizione all’interno dell’organo o dell’ente” (cfr. T.A.R. Veneto, sez. I, 8 novembre 2006, n. 3749).

La legittimazione dei consiglieri comunali ad impugnare le deliberazioni del Consiglio comunale può quindi essere riconosciuta nei soli casi in cui vengano formalmente in rilievo atti incidenti in via diretta sul diritto all’ufficio e sul rispetto delle proprie prerogative, come definite dalle norme che regolano il funzionamento dell’organo di appartenenza. Del resto, laddove i consiglieri fossero legittimati ad impugnare le deliberazioni alla cui assunzione hanno partecipato, verrebbe alterato lo stesso principio della collegialità dell’organo deliberante e del rispetto, da parte della minoranza, della volontà della maggioranza regolarmente formatasi, che è volontà imputabile all’organo.

In tal senso si è affermato (ex plurimis, T.A.R. Sicilia, Catania, sez. I, 11 marzo 2022, n. 696) che i membri del Consiglio comunale possono impugnare gli atti ritenuti pregiudizievoli quando ravvisino e censurino:

• a) erronee modalità di convocazione dell’organo consiliare
• b) violazione dell’ordine del giorno
• c) inosservanza del deposito della documentazione necessaria per poter liberamente e consapevolmente deliberare
• d) più in generale, per tutte quelle circostanze che precludano in tutto o in parte l’esercizio delle funzioni relative all’incarico

Con la precisazione, dunque, che:

• l’impugnabilità delle deliberazioni collegiali da parte del componente dell’organo non è invece mai ammessa per motivi attinenti in via esclusiva al contenuto intrinseco della deliberazione (Consiglio di Stato, sez. III, 24 marzo 2022, n. 2164): in altre parole, si esclude che di per sé la mera emanazione di un atto (la cui illegittimità se del caso consente l’impugnazione da parte dai soggetti diretti destinatari o direttamente lesi dal medesimo), si traduca in una automatica lesione dello ius ad officium del singolo consigliere; sicché la legittimazione ad agire in giudizio non risiede nella semplice deviazione dell’atto impugnato rispetto allo schema normativamente previsto, occorrendo quanto meno che da tale deviazione derivi la compressione di una sua prerogativa inerente all’ufficio
• il consigliere dell’ente locale, in linea generale, non è legittimato ad impugnare le deliberazioni collegiali in ragione della sola qualità di componente che non abbia condiviso le determinazioni della maggioranza
• il consigliere dell’ente locale non può impugnare le deliberazioni con le quali è semplicemente in disaccordo, perché ciò significherebbe trasporre e continuare nelle sedi di giustizia la competizione che lo ha visto in minoranza, gravando le sedi medesime di decisioni che competono all’organo collegiale elettivo: una deliberazione collegiale, per essere impugnabile dal componente dell’organo, deve investire direttamente la sua sfera giuridica, non potendosi ritenere che la relativa legittimazione si possa desumere dal fatto che vi è la sua opposizione a quanto deciso dalla maggioranza.

Diversamente, il consigliere comunale è legittimato, al pari di tutti gli altri soggetti dell’ordinamento, ad impugnare le deliberazioni emanate dal consiglio solo quando esse ledano un suo interesse personale diretto.

Fuori dal caso in cui si manifesti, al pari di tutti gli altri soggetti dell’ordinamento, la lesione di un interesse personale diretto (nel qual caso, in realtà, si deve ritenere che l’interessato non agisca propriamente nella qualità, ma uti civis) – la legittimazione ad impugnare postula la diretta compromissione delle prerogative inerenti al munus esercitato, compendiate nella formula del c.d. jus ad officium.

Impugnazione del consigliere per vizio procedurale

Va precisato che il vizio meramente procedurale è rilevante solo nei casi in cui il consigliere abbia attivato, in sede formale, gli strumenti preordinati alla valorizzazione delle proprie prerogative, senza farvi sostanziale acquiescenza.

Occorre perciò (cfr. con precisione Cons. Stato, sez. V, 2 dicembre 2015, n. 5549 e, da ultimo, Cons. Stato, sez. IV, 13 aprile 2021, n. 3034): 

• a) che il consigliere prenda parte attiva – sempreché beninteso vi sia stato messo nelle rituali condizioni – alle sedute consiliari ed alla discussione nel merito delle questioni, senza optare per la mera astensione in sede di votazione finale
• b) che, senza limitarsi alla mera denunzia della violazione delle proprie prerogative, attivi i meccanismi procedurali previsti, a tutela, dalla disciplina di settore, proponendo all’uopo mozioni d’ordine, richieste di sospensione o di rinvio della seduta.
  

Ne discende che, quando un componente di un organo collegiale sia presente nella seduta del medesimo organo e non segnali all’inizio di essa l’illegittimità o l’irregolarità che abbia caratterizzato la sua convocazione, diventano del tutto irrilevanti i vizi della convocazione medesima.

Il medesimo componente – potendo chiedere un differimento della seduta al fine di poter svolgere compiutamente le proprie funzioni – non può tacere le circostanze riguardanti la propria convocazione: se non segnala l’accaduto e non chiede il differimento della discussione, rinuncia “seduta stante” a far valere i vizi della convocazione.

Pertanto, qualora l’esito della votazione sia a lui sgradito, il consigliere che nulla ha segnalato sulla regolarità della convocazione non può poi dedurre in sede giurisdizionale – per la prima volta – la verificazione di circostanze che aveva l’onere di palesare in sede amministrativa.

È solo in questo ben circoscritto senso che va acquisito il principio per cui l’omissione o il ritardo nel fornire ai consiglieri dell’ente locale la copia di atti presupposti ad una proposta di delibera non costituisce di per sé lesione delle prerogative inerenti all’ufficio di consigliere comunale, rimanendo la sua tutela circoscritta in un ambito esclusivamente politico, all’interno dell’organo di cui fa parte, affidata all’espressione a verbale del proprio dissenso (cfr. Cons. Stato, sez. V, 7 luglio 2014, n. 3446; Id., sez. V, 21 marzo 2012, n. 1610).