Prima di parlare della durata del vincolo preordinato all’esproprio, è necessaria una precisazione preliminare.
I vincoli urbanistici preordinati all’esproprio consistono in previsioni urbanistiche da cui deriva l’inedificabilità di aree determinate, in attesa che le stesse vengano espropriate per la realizzazione di opere di interesse generale. Si tratta, dunque, di misure puntuali a contenuto particolare, perché precludono a specifici proprietari la facoltà di costruire, riservandola alla pubblica amministrazione per finalità collettive, previa apprensione del bene. Tali misure rappresentano una sorta di anticipazione dell’effetto ablativo che si produrrà mediante l’emissione del provvedimento espropriativo, destinando il bene che ne è interessato esclusivamente al fine pubblico cui mira la pianificazione.
Secondo costante giurisprudenza costituzionale, si tratta di misure che comportano come effetto pratico uno svuotamento, di rilevante entità e incisività, del contenuto della proprietà stessa, mediante imposizione, immediatamente operativa, di vincoli a titolo particolare su beni determinati (sentenza n. 6 del 1966, sviluppata nella successiva n. 55 del 1968, e, tra le più recenti, le sentenze n. 344 del 1995; n. 379 del 1994; n. 186 e n. 185 del 1993; n. 141 del 1992), comportanti inedificabilità assoluta» (sentenza n. 179 del 1999).
Sul piano costituzionale, il principale problema posto dai vincoli urbanistici preordinati all’esproprio attiene alla loro compatibilità con l’art. 42 Cost., che tutela il diritto di proprietà condizionando l’espropriazione per motivi di interesse generale al riconoscimento di un indennizzo.
La Corte Costituzionale, con la sentenza n. 55 del 1968, ha dichiarato costituzionalmente illegittimi i numeri 2), 3) e 4) dell’art. 7, secondo comma, della legge n. 1150 del 1942, nonché l’art. 40 della stessa legge, nella parte in cui non prevedevano un indennizzo per le limitazioni espropriative a tempo indeterminato.
A seguito di questa sentenza, il legislatore statale, chiamato a sciogliere l’alternativa tra un indennizzo da corrispondere immediatamente, al momento dell’apposizione del vincolo di durata indeterminata, e un vincolo senza immediato indennizzo ma a tempo determinato, ha optato per tale seconda soluzione, con la legge n. 1187 del 1968, il cui art. 2, secondo comma, ha stabilito la durata quinquennale del vincolo, periodo comunemente detto di franchigia, durante il quale la necessità di corrispondere un indennizzo è esclusa.
Con la citata sentenza n. 179 del 1999 la Corte Costituzionale ha poi dichiarato l’illegittimità costituzionale del combinato disposto degli artt. 7, secondo comma, numeri 2), 3) e 4), e 40 della legge n. 1150 del 1942, e 2, primo comma, della legge n. 1187 del 1968, nella parte in cui consentiva alla pubblica amministrazione di reiterare i vincoli espropriativi scaduti senza la previsione di un indennizzo.
Il legislatore statale si è adeguato a queste indicazioni con l’emanazione del già richiamato testo unico di cui al d.P.R. n. 327 del 2001.
In base alle norme da questo dettate, il vincolo urbanistico preordinato all’esproprio ha la durata di cinque anni, nel corso dei quali al proprietario del bene non è dovuto alcun indennizzo (art. 9, comma 2, che conferma in parte qua la previsione della legge n. 1187 del 1968), e decade se, entro tale termine, non è dichiarata la pubblica utilità dell’opera (art. 9, comma 3).
Una volta decaduto e, dunque, divenuto inefficace, il vincolo può solo essere motivatamente reiterato, subordinatamente alla previa approvazione di un nuovo piano urbanistico generale o di una sua variante (art. 9, comma 4) e con la corresponsione di un apposito indennizzo (art. 39).
Le stesse garanzie devono essere poste a fondamento di un’eventuale proroga del vincolo prima della sua naturale scadenza (in tal senso, sentenza n. 314 del 2007).
I vincoli urbanistici preordinati all’esproprio, pertanto, non danno luogo all’indennizzo solo se rispettano la durata del periodo di franchigia, la cui determinazione compete al legislatore statale e a quello delle regioni a statuto speciale e delle province autonome (Corte Costituzionale, sentenze n. 186 e n. 185 del 1993, n. 1164 del 1988).
L’obbligo di indennizzo sorge dunque, una volta superato il periodo di ordinaria durata temporanea del vincolo, determinato dal legislatore entro limiti non irragionevoli (Corte Costituzionale, sentenza n. 148 del 2003, che richiama la sentenza n. 179 del 1999). Al riguardo, nella giurisprudenza costituzionale si è ritenuto che la richiamata disciplina di cui all’art. 9 del d.P.R. n. 327 del 2001, prevedendo la durata quinquennale del vincolo, abbia individuato un «ragionevole punto di equilibrio» tra gli interessi pubblici e privati in gioco, onde deve ritenersi violato, tra l’altro, l’art. 42, terzo comma, Cost. in tutti i casi in cui la legislazione regionale vada oltre «il punto di tollerabilità individuato dal legislatore statale», senza riconoscere un indennizzo (Corte Costituzionale, sentenza n. 270 del 2020).
