Le infrastrutture telefoniche
Ai sensi del d. lgs. n. 259 del 2003, le infrastrutture di telefonia mobile sono considerate opere di “pubblica utilità” e “sono assimilate ad ogni effetto alle opere di urbanizzazione primaria” (artt. 86, comma 3, e 90, comma 1), potendo essere collocate in qualsivoglia zona del territorio comunale e a prescindere dalla sua destinazione funzionale, in modo che sia realizzato un servizio capillare (Consiglio di Stato, VI, 21 maggio 2019, n. 3679; 3 settembre 2018, n. 5168; T.A.R. Lombardia, Milano, II, 10 maggio 2021, n. 1157; T.A.R. Abruzzo, L’Aquila, 28 gennaio 2021, n. 41).
Il divieto di installare impianti di telefonia
L’eventuale previsione di un generalizzato divieto di installazione di stazioni radio base in vaste zone del Comune si pone in contrasto con la consolidata giurisprudenza, secondo la quale alle Regioni e ai Comuni:
- è consentito individuare criteri localizzativi degli impianti di telefonia mobile (anche espressi sotto forma di divieto) quali ad esempio il divieto di collocare antenne su specifici edifici (ospedali, case di cura ecc.)
- tuttavia, non è loro consentito introdurre limitazioni alla localizzazione, consistenti in criteri distanziali generici ed eterogenei (prescrizione di distanze minime, da rispettare nell’installazione degli impianti, dal perimetro esterno di edifici destinati ad abitazioni, a luoghi di lavoro o ad attività diverse da quelle specificamente connesse all’esercizio degli impianti stessi, di ospedali, case di cura e di riposo, edifici adibiti al culto, scuole ed asili nido nonché di immobili vincolati ai sensi della legislazione sui beni storico-artistici o individuati come edifici di pregio storico-architettonico, di parchi pubblici, parchi gioco, aree verdi attrezzate ed impianti sportivi).
Ne deriva che la scelta di individuare un’area ove collocare gli impianti in base al criterio della massima distanza possibile dal centro abitato non può ritenersi condivisibile, costituendo un limite alla localizzazione (non consentito) e non un criterio di localizzazione (consentito).
I criteri localizzativi degli impianti di comunicazione
Più in particolare, la giurisprudenza ha osservato che il potere regolamentare previsto dal citato art. 8, comma 6, della legge n. 36 del 2001 non può tradursi nella imposizione di prescrizioni di divieto generalizzate e indeterminate e, in tal modo, in una sostanziale limitazione alla localizzazione degli impianti di comunicazione in aree diverse da quelle individuate dall’Amministrazione.
Invero, la specificazione dei siti è ammessa dalla norma ma in negativo, a fini di tutela, e non può quindi estendersi alla determinazione dei siti quali unici punti di installazione ammessi, pena una illogica inversione del criterio normativamente stabilito. Deve allora ritenersi consentito ai Comuni, nell’esercizio dei loro poteri di pianificazione territoriale, di raccordare le esigenze urbanistiche con quelle di minimizzazione dell’impatto elettromagnetico, ai sensi dell’ultimo inciso del comma 6 dell’art. 8, prevedendo con regolamento anche limiti di carattere generale all’installazione degli impianti, purché sia comunque garantita una localizzazione alternativa degli stessi, in modo da rendere possibile la copertura di rete del territorio nazionale.
Dunque, i criteri localizzativi adottati non possono trasformarsi in limitazioni alla copertura di rete, cosicché il limite o il divieto posto dall’ente locale non può impedire la capillare distribuzione del servizio sul territorio (sul punto, ex multis, Consiglio di Stato, Sez. VI, 27 giugno 2022, n. 5283).
Tale disciplina consente quindi di definire criteri localizzativi (anche espressi sotto forma di divieto) ma non di introdurre limitazioni alla localizzazione, in considerazione dell’interesse pubblico alla efficiente distribuzione del servizio, non potendo la potestà comunale impedire la realizzazione di una rete completa di infrastrutture di telecomunicazione.
Pertanto, i divieti di localizzazione devono ritenersi illegittimi nella misura in cui pregiudicano la copertura del territorio nazionale, incidendo sull’esigenza di garantire la completa realizzazione della rete. Siffatti divieti, di contro, non possono ritenersi incompatibili con la normativa settoriale se non influiscono sulla capillarità della localizzazione degli impianti e, dunque, sulla possibilità di usufruire dei relativi servizi in qualsiasi area del territorio nazionale, nonché se si mantengono entro i limiti delineati dall’art. 8 legge n. 36 del 2001, risultando funzionali al perseguimento degli obiettivi di interesse generale ivi divisati (cfr. Consiglio di Stato, Sez. VI, 15 novembre 2024, n. 9159).
La giurisprudenza costituzionale sembra confermare l’impossibilità, per le Amministrazioni territoriali, di disciplinare la localizzazione degli impianti in esame attraverso l’imposizione di divieti di localizzazione, ove siano derogati i valori soglia definiti dalla legislazione statale o siano pregiudicate le esigenze di celere sviluppo, di efficienza e di funzionalità della rete di comunicazione elettronica e la copertura con essa dell’intero territorio nazionale (Corte Costituzionale, n. 307/2003, n. 331/2003, n. 303/2007, n. 278/2010). Di contro, ove tali esigenze di tutela non siano compromesse, perché la loro realizzazione non è resa impossibile o estremamente difficile dalla disciplina locale, non sembra si possa negare uno spazio regolatorio alle scelte di competenza delle Amministrazioni territoriali.
La giurisprudenza (cfr. Consiglio di Stato, Sez. VI, 4 giugno 2024, n. 4992 e da ultimo Consiglio di Stato, Sez. VI, 15 novembre 2024, n. 9159) ha poi precisato che:
- il regolamento previsto dall’art. 8, comma 6, della legge n. 36/2001, nel disciplinare il corretto insediamento nel territorio delle stazioni radio base, può contenere regole a tutela di particolari zone e di beni di pregio paesaggistico o ambientale o storico – artistico ovvero per la protezione dall’esposizione ai campi elettromagnetici di zone sensibili (scuole, ospedali, ecc.), ma non può imporre limiti generalizzati all’installazione degli impianti, tuttavia, “se tali limiti sono incompatibili con l’interesse pubblico alla copertura di rete nel territorio nazionale”;
- è consentito ai Comuni, nell’esercizio dei loro poteri di pianificazione territoriale, di raccordare le esigenze urbanistiche con quelle di minimizzazione dell’impatto elettromagnetico, ai sensi dell’ultimo inciso del comma 6 dell’art. 8, “prevedendo con regolamento anche limiti di carattere generale all’installazione degli impianti, purché sia comunque garantita una localizzazione alternativa degli stessi, in modo da rendere possibile la copertura di rete del territorio nazionale”, con la conseguenza che possono ritenersi legittime anche disposizioni che non consentono, in generale, la localizzazione degli impianti nell’area del centro storico (o in determinate aree del centro storico) o nelle adiacenze di siti sensibili (come scuole e ospedali), purché sia garantita la copertura di rete, anche nel centro storico e nei siti sensibili, con impianti collocati in altre aree. In definitiva, deve ritenersi che previsioni regolamentari (dettate a livello comunale alla stregua della pertinente disciplina statale e regionale), recanti divieti di localizzazione in talune aree del territorio comunale, siano illegittime, salvo che:
- l’interdizione dell’allocazione ddegli impianti in specifiche aree del territorio comunale risponda a particolari esigenze di interesse pubblico, tendendo alla tutela di interessi sensibili, di regola costituzionalmente rilevanti;
- non siano pregiudicate le esigenze di celere sviluppo, di efficienza e di funzionalità della rete di comunicazione elettronica, non impedendosi, per effetto del limite o del divieto posto dall’Ente locale, la capillare distribuzione del servizio all’interno del territorio;
- non siano derogati i valori soglia definiti dalla legislazione statale.
In tale modo, non soltanto si garantisce un equo contemperamento tra gli obiettivi di interesse generale perseguiti dal Comune e l’interesse pubblico alla piena ed efficiente copertura di rete, ma si assicura anche il rispetto della stessa disciplina primaria che consente espressamente alle Amministrazioni comunali di adottare un apposito regolamento.
Procedura di bonifica dei siti caratterizzati da inquinamento elettromagnetico
Sul tema, il Tar Brescia, sentenza 293/2024, ha rimarcato che:
- l’art. 8 comma 6 della legge 36/2001 attribuisce ai Comuni il potere di disciplinare il corretto insediamento urbanistico e territoriale degli impianti di telecomunicazione, e di minimizzare l’esposizione della popolazione ai campi elettromagnetici con riferimento a siti sensibili individuati in modo specifico
- è però esclusa la possibilità di introdurre limitazioni alla localizzazione in aree generalizzate del territorio
- inoltre, non è consentito ai Comuni di incidere, anche in via indiretta o mediante ordinanze contingibili e urgenti, sui limiti di esposizione ai campi elettromagnetici, sui valori di attenzione, e sugli obiettivi di qualità, tutte materie che rimangono riservate allo Stato e costituiscono oggetto delle valutazioni tecniche dell’ARPA
- l’art. 9 comma 1 della legge 36/2001 ha introdotto in via transitoria una procedura di bonifica dei siti caratterizzati da inquinamento elettromagnetico, prevedendo espressamente la delocalizzazione degli impianti di telecomunicazione che all’epoca fossero risultati fuori norma rispetto ai limiti di esposizione, ai valori di attenzione e agli obiettivi di qualità
- le suddette norme vanno coordinate con i principi della pianificazione urbanistica, in base ai quali è legittimo stabilire una soglia massima allo sviluppo di attività economiche insediate in zone del territorio non più adatte ad ospitarle, ma l’amministrazione non può imporre unilateralmente la delocalizzazione.
- l’obiettivo della liberazione del territorio dalle attività sgradite può essere perseguito solo attraverso strumenti incentivanti; eccezionalmente, sono ammessi piani di delocalizzazione a iniziativa pubblica, quando sia necessario tutelare superiori interessi pubblici, e in primo luogo il diritto alla salute delle persone;
- un’ipotesi codificata di delocalizzazione imposta è quella del citato art. 9 comma 1 della legge 36/2001, che ha svolto una funzione storicamente rilevante nel garantire il rispetto delle nuove regole sulle emissioni elettromagnetiche. Lo stesso meccanismo è replicabile, in base ai principi della materia e anche ai sensi della normativa regionale (v. art. 9 comma 4 della LR 11 maggio 2001 n. 11), quando siano accertate situazioni di inquinamento elettromagnetico sopravvenute, o sfuggite ai controlli precedenti. Per accelerare lo spostamento degli impianti, è possibile abbinare l’ordine di trasferimento a incentivi o accordi sostitutivi, eventualmente con forme agevolate di ospitalità all’interno dei siti di proprietà pubblica
Possibilità di individuare le aree dove collocare infrastrutture telefoniche
A ciò deve aggiungersi che la potestà attribuita all’amministrazione comunale di individuare aree dove collocare gli impianti è condizionata dal fatto che l’esercizio di tale facoltà deve essere rivolto alla realizzazione di una rete completa di infrastrutture di telecomunicazioni, tale da non pregiudicare, come ritenuto dalla giurisprudenza, l’interesse nazionale alla copertura del territorio e all’efficiente distribuzione del servizio” (Consiglio di Stato, VI, 11 gennaio 2021, n. 374; altresì, 7 gennaio 2021, n. 206; 13 marzo 2018, n. 1592; T.A.R. Lombardia, Milano, II, 13 maggio 2021, n. 1193; 19 febbraio 2021, n. 471).
Ciò è in linea anche con la giurisprudenza costituzionale, la quale ha sottolineato come “…. in presenza di una legge quadro statale che detta una disciplina esaustiva della materia, attraverso la quale si persegue un equilibrio tra esigenze plurime, necessariamente correlate le une alle altre, attinenti alla protezione ambientale, alla tutela della salute, al governo del territorio e alla diffusione sull’intero territorio nazionale della rete per le telecomunicazioni, interventi regionali di tipo aggiuntivo devono ritenersi, a differenza che in passato, incostituzionali, perché l’aggiunta si traduce in una alterazione e quindi in una violazione, dell’equilibrio tracciato dalla legge statale di principio (cfr. C. cost. n. 382 del 1999, 307 del 2003)” (Corte costituzionale, sentenza n. 331 del 7 novembre 2003).
L’individuazione delle aree nelle quali non poter installare impianti di telefonia
In tal senso si è indirizzato anche il legislatore statale che con l’art. 8 della legge n. 36 del 2001:
- ha autorizzando i Comuni all’adozione di regolamenti riferibili “a siti sensibili individuati in modo specifico
- tuttavia, ha escluso la possibilità di introdurre limitazioni alla localizzazione in aree generalizzate del territorio di stazioni radio base per reti di comunicazione elettroniche di qualsiasi tipologia
- ha escluso la possibilità di incidere, anche in via indiretta mediante provvedimenti contingibili e urgenti, sui limiti di esposizione a campi elettrici, magnetici ed elettromagnetici, sui valori di attenzione e sugli obiettivi di qualità, riservate allo Stato
Pertanto non è ammessa l’individuazione di un’area (singola) ove collocare gli impianti in base al perseguimento di interessi di tipo urbanistico esclusivamente locali, costituendo ciò un limite alla localizzazione (non consentito) e non un criterio di localizzazione (consentito) (Consiglio di Stato, VI, 7 gennaio 2021, n. 206; T.A.R. Lombardia, Milano, II, 13 maggio 2021, n. 1193).
Inoltre, è stato ritenuto illegittimo il diniego all’installazione di una stazione radio base per rete di telefonia mobile motivato sul fatto che le NTA del piano delle regole del vigente PGT stabilisce che l’installazione di impianti tecnologici è vietata nella zona classificata come “Tessuto Urbano Consolidato di Completamento” e in quanto lo stesso Comune ha individuato a tale scopo le zone definite come “Ambiti per i servizi e gli impianti tecnologici”. Ritiene il Collegio che queste disposizioni, proprio in quanto riferite a tutti gli impianti tecnologici, si rivolgano anche agli impianti di radiotelefonia. Esse, lungi dal limitarsi ad individuare criteri preferenziali, introducono veri e propri divieti installazione su intere aree del territorio comunale. Risulta, pertanto, evidente il contrasto di queste stesse diposizioni con le norme ed i principi giurisprudenziali in materia che vietano ai comuni la possibilità di imporre divieti generalizzati e di individuare zone specifiche entro le quali confinare i suddetti impianti (TAR Lombardia, Milano, Sez. II, n. 2534 del 1 ottobre 2024).
Competenza a disciplinare l’installazione di stazioni di telefonia
La Corte Costituzionale ha puntualizzato come il settore relativo alla installazione, localizzazione ed esercizio di impianti di comunicazione elettronica investe contestualmente una pluralità di materie, disciplinate, per quanto attiene alle Regioni ad autonomia speciale, sia negli Statuti speciali, sia, in assenza di norme statutarie al riguardo, nelle disposizioni costituzionali contenute nel nuovo Titolo V e operanti, a favore dei predetti Enti, attraverso il meccanismo di adeguamento automatico di cui all’art. 10 della legge costituzionale n. 3 del 2001.
In particolare, tenuto conto che la disciplina relativa agli impianti concernenti infrastrutture necessarie alle comunicazioni elettroniche ha punti di collegamento anche con la potestà legislativa esclusiva dello Stato, di tipo trasversale, in relazione alle materie della “tutela dell’ambiente” e della “tutela della concorrenza”, la definizione delle tecnologie concernenti gli impianti che, unitariamente, costituiscono la rete delle infrastrutture di comunicazione elettronica, è riservata allo Stato, in forza di quanto disposto dalla legge n. 36 del 2001 e dal D. Lgs. n. 259 del 2003 (cfr. Corte costituzionale, sentenza n. 450 del 28 dicembre 2006).
Da ciò discende che le previsioni urbanistiche eventualmente ostative all’installazione di impianti di telecomunicazione devono essere interpretate come non assolute, ma sempre derogabili, laddove la necessità di garantire un servizio capillare lo imponga.
