Le progressioni di cui al CCNL Funzioni Locali 2022

Progressioni economiche: la disciplina transitoria

All’articolo 13 del contratto collettivo nazionale 2019-2021 è stata introdotta una disposizione transitoria che riguarda le progressioni economiche all’interno delle aree.

Questa disposizione prevede che le procedure per l’attribuzione delle progressioni, definite dai contratti integrativi già sottoscritti al 1° aprile 2023, non subiranno modifiche e seguiranno la disciplina precedente. L’Aran ha confermato questa posizione anche in relazione alle progressioni economiche previste da contratti integrativi stipulati dopo il 16 novembre 2022, ma prima del 1° aprile 2023. In questi casi, anch’essi dovranno seguire la disciplina vigente precedentemente.

L’articolo 16, comma 7 del contratto collettivo nazionale del 21 maggio 2018 stabilisce che l’attribuzione delle progressioni economiche orizzontali non può retrocedere al di là del 1° gennaio dell’anno in cui viene stipulato il contratto integrativo che prevede l’istituto, a patto che vengano previste le necessarie risorse finanziarie. Questo è stato confermato dall’orientamento applicativo Aran CFL124.

Di conseguenza, per le progressioni del 2022, il contratto integrativo di riferimento deve essere stato firmato entro il 31 dicembre 2022, mentre per le progressioni del 2023, la sottoscrizione del contratto integrativo di riferimento deve necessariamente avvenire entro il 1° aprile 2023.

Entrambe le procedure, qualora non siano concluse entro il 1° aprile 2023, potranno essere portate a termine secondo la disciplina precedente. Sebbene ci sia la possibilità di attribuire progressioni orizzontali nel 2023, questa opportunità sarebbe inapplicabile in considerazione della necessità di rivedere il contratto integrativo per disciplinare gli altri istituti già entrati in vigore dal 1° gennaio 2023. L’espressione contenuta nell’art. 13, comma 4, del CCNL 16/11/2022 “le procedure per l’attribuzione di progressioni economiche definite dai contratti integrativi già sottoscritti alla data del 1° aprile 2023 sono portate a termine e concluse sulla base della previgente disciplina” lascerebbe intendere che l’avvio della procedura coincida con la sottoscrizione del contratto integrativo che prevede l’attivazione dell’istituto.

Progressioni verticali: le novità

Le progressioni tra le aree, o di carriera, riguardano il passaggio all’area immediatamente superiore e si articola in un percorso di sviluppo professionale, riservato ai dipendenti dell’amministrazione, che prevede il passaggio da un’area all’altra, equivalente a nuova assunzione, e si realizzano attraverso procedure di selezione interna (esempio, i dipendenti appartenenti all’area degli Istruttori potranno accedere all’area dei Funzionari e di Elevata Qualificazione).

In queste fattispecie assume rilievo la valorizzazione del “merito” e della “selezione”, l’impegno, la professionalità e i risultati conseguiti: la logica è la riqualificazione del personale interno riconoscendo ai singoli Enti l’autonomia della scelta tra professionalità interne e ricorso al mercato del lavoro.

In buona sostanza, tramite questo istituto si è manifestata la volontà ancorare il percorso di crescita per
gli interni all’amministrazione ad una serie di parametri rappresentativi del possesso di un livello professionale la cui adeguatezza, in assenza del meccanismo concorsuale, purtuttavia di assicurare l’individuazione di una serie di requisiti, talvolta anche superiori a quelli richiesti per l’accesso dall’esterno, che rendono attivabile il percorso di sviluppo professionale delineato.

Ciò indipendentemente dal numero di potenziali candidati.

Del resto, come evidenziato dal Dipartimento della Funzione Pubblica,  una circostanza organizzativa di carattere oggettivo (si pensi, tra tutte, al ridotto numero di dipendenti in un ente di piccole dimensioni) non possa comportare, di per sé, la disapplicazione di una disciplina finalizzata a valorizzare il personale interno e che non contempla in tal senso limitazioni. Conseguentemente, in assenza di espresse indicazioni, le amministrazioni, anche nella situazione in cui sia astrattamente eleggibile un solo dipendente,  potranno dare ricorrere all’istituto, tenendo presente che la puntuale declinazione a monte dei criteri di valutazione di titoli di studio e di servizio in relazione alle proprie esigenze organizzative e ai propri fabbisogni professionali potrà garantire, in sede applicativa, l’effettività della processo selettivo anche nei casi di potenziale unico candidato.

Quasiasi percorso volto a valorizzare i dipendenti interni per il tramite dell’istituto in parola non può non tenere conto della necessità:

1. di introdurre preliminarmente una disciplina destinata alle progressioni verticali;
2. di dare adeguata pubblicità della selezione e modalità di svolgimento che garantiscano l’imparzialità;
3. di adottare criteri trasparenti ed idonei a verificare il possesso dei requisiti attitudinali e
   professionali richiesti in relazione alla posizione da ricoprire;

Tanto premesso, il contratto funzioni locali 2022 ha previsto due distinte ipotesi di progressioni tra le aree, che sono:

• Procedura in deroga, secondo le regole dettate dall’articolo 13, commi 6, 7 e 8, attuativa del comma 1-bis dell’articolo 52 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n.165 e s.m.i.;
• 2. Procedura a regime, o ordinaria, disciplinata dall’articolo 15.

Progressioni verticali in deroga

Come appena anticipato, il Contratto Collettivo Nazionale di Lavoro del 16 novembre 2022 ha stabilito due modalità diverse per le progressioni tra le aree.

Quanto alle progressioni “in deroga” (art. 13, commi 6, 7 e 8, CCNL 16/11/2022), è previsto che al fine di tenere conto dell’esperienza e della professionalità effettivamente utilizzate dall’amministrazione in cui si è in servizio, in fase di prima applicazione del nuovo ordinamento professionale e, comunque, entro il termine del 31 dicembre 2025, la progressione tra le aree può avvenire attraverso procedimenti valutativi a cui possono partecipare i dipendenti in possesso dei requisiti elencati nella Tabella C di Corrispondenza, allegata al CCNL 16/11/2022.

Ogni amministrazione, in base alle caratteristiche delle aree di destinazione e al confronto con la delegazione di parte sindacale, definisce i criteri per la valutazione, assegnando un peso percentuale non inferiore al 20% ai seguenti elementi:

• l’esperienza maturata nell’area di provenienza
• il titolo di studio e le competenze professionali acquisite attraverso percorsi formativi
• le competenze certificate come quelle informatiche e linguistiche, le competenze acquisite sul posto di lavoro e le abilitazioni professionali.

Le varie progressioni menzionate, che includono quelle elencate all’articolo 93 (relative all’Area Funzionari ed EQ per il personale educativo, docente ed insegnante inquadrato nell’Area Istruttori, nella fase di prima applicazione) e all’articolo 107 (crescite dall’Area Istruttori all’Area dei Funzionari ed EQ del personale iscritto ad ordini o albi professionali), sono sostenute grazie all’utilizzo delle risorse accertate tramite l’articolo 1, comma 612 della legge n. 234/2021. La somma stanziata non deve superare lo 0,55% della monte salariale del personale non dirigente relativo all’anno 2018.

Al dipendente che beneficia dell’istituto – a valle, ovviamente, della selezione – viene attribuito il tabellare iniziale per la nuova area. Qualora il trattamento economico in godimento acquisito per effetto della progressione economica, risulti superiore al predetto trattamento tabellare iniziale, il dipendente conserva a titolo di assegno personale, a valere sul Fondo risorse decentrate.

Progressioni verticali ordinarie 

In base alle norme dell’articolo 52, comma 1-bis, del Decreto Legislativo n. 165/2001, gli Enti regolamentano le progressioni tra le aree attraverso procedura comparativa, rispettando il piano triennale dei fabbisogni di personale. Tuttavia, è importante notare che almeno il 50% delle posizioni disponibili deve essere riservato all’accesso dall’esterno.

la previsione normativa è volta a delineare una disciplina idonea a valorizzare le professionalità interne alla pubblica amministrazione, senza rinunciare al rigore che necessariamente deve connotare uno
sviluppo di carriera.

Volontà del legislatore è, quindi, quella di ancorare il percorso di crescita per gli interni all’amministrazione ad una serie di parametri rappresentativi del possesso di un livello professionale la cui adeguatezza, in assenza del meccanismo concorsuale, viene assicurata attraverso l’individuazione di una serie di requisiti, anche superiori a quelli richiesti per l’accesso dall’esterno, che rendono attivabile il percorso di sviluppo professionale delineato dalla norma.

La valutazione del dipendente in questione sarà basata sulla sua performance degli ultimi tre anni di servizio o comunque le ultime tre valutazioni disponibili. In caso di assenza dal servizio in una delle annualità, verrà presa in considerazione l’ultima valutazione effettuata. Inoltre, sarà preso in esame l’assenza di provvedimenti disciplinari negli ultimi due anni, la presenza di titoli o competenze professionali oltre a quelli previsti per l’accesso all’area dall’esterno e il numero e la tipologia degli incarichi svolti dal dipendente.

Laddove, infatti, nella formulazione precedente della norma, il passaggio tra le aree poteva avvenire solo mediante concorso pubblico usufruendo di un’apposita riserva di posti per il personale interno in possesso dei titoli di studio richiesti per l’accesso dall’esterno, nel testo attuale viene prefigurata una procedura comparativa basata sui parametri di seguito riportati:

• valutazione positiva conseguita dal dipendente negli ultimi tre anni in servizio;
• assenza di provvedimenti disciplinari;
• possesso di titoli o competenze professionali ovvero di studio ulteriori rispetto a quelli previsti per l’accesso all’area dall’esterno;
• numero e tipologia degli incarichi rivestiti.

Appare chiaro, alla luce del quadro delineato, l’intento del legislatore di valorizzare gli elementi maggiormente qualificanti che connotano l’excursus professionale, formativo e comportamentale del dipendente, al fine di rendere esplicito che il ricorso alla procedura comparativa in luogo di quella concorsuale è idonea e parimenti efficace nell’assicurare che la progressione di area e/o categoria o
qualifica avvenga a beneficio dei più capaci e meritevoli.

Qualora il passaggio all’area immediatamente superiore avvenga, il dipendente non dovrà svolgere un nuovo periodo di prova e potrà conservare le giornate di ferie maturate e non fruite, oltre alla retribuzione individuale di anzianità. Quest’ultima, inoltre, non confluirà nel Fondo risorse decentrate.

Il dipendente acquisirà il tabellare iniziale per la nuova area, ma nel caso in cui il trattamento economico in godimento sia superiore al tabellare, verrà conservata la differenza come assegno personale a valere sul Fondo risorse decentrate.

Consideriamo invece che per le progressioni verticali ex art. 22, comma 15, del D.Lgs. n. 75/2017, applicabili agli enti locali fino al 2022, viene fissato un limite massimo del 30% delle posizioni disponibili per le procedure selettive riservate. Tuttavia, il Dipartimento della Funzione Pubblica, con il suo parere n. 39853/2022, limita la portata applicativa dell’art. 52, comma 1-bis, del D.Lgs. n. 165/2001, asserendo che la programmazione dei fabbisogni richiede l’indicazione dettagliata delle modalità di copertura (concorsi, mobilità, progressioni verticali, ecc.) per ogni area/categoria, e quindi la riserva del 50% delle posizioni disponibili per l’accesso dall’esterno si applica a ciascuna area o categoria.

Per le progressioni tra le aree, l’Aran (CFL208) precisa che devono essere previste nel piano dei fabbisogni (oggi confluito nel PIAO).

Il riferimento al piano triennale dei fabbisogni di personale potrebbe suggerire che il 50% debba essere calcolato per l’intero triennio di riferimento; tuttavia, prudenzialmente, riterrebbe preferibile rispettare il 50% con riferimento all’anno solare e di effettuare in via prioritaria le assunzioni dall’esterno.

In conclusione, seguendo le stesse linee guida della legislazione precedente, si ritiene che il 50% debba essere calcolato in base al numero di individui e non in relazione alle spese sostenute (in ottemperanza alla delibera della Corte dei Conti della Campania numero 140/2018). Per quanto riguarda l’accesso esterno, si ritiene che solo le modalità che consentono di reclutare nuovo personale che non sia già dipendente dalle amministrazioni pubbliche debbano essere prese in considerazione, come ad esempio la partecipazione a concorsi pubblici o la selezione di candidati da elenchi di altre entità, escludendo la mobilità volontaria.

Inoltre, come chiarito dal Dipartimento Funzione Pubblica:

• in sede applicativa le amministrazioni procedenti potranno programmare il ricorso alla procedura comparativa per la copertura di più elevati fabbisogni professionali adattandola alle proprie esigenze, ossia declinando in autonomia con propri atti i titoli e le competenze professionali (a titolo esemplificativo il possesso di abilitazioni professionali non richieste ai fini dell’accesso) nonché i titoli di studio ulteriori rispetto a quelli validi per l’accesso all’area dall’esterno (lauree, master, specializzazioni, dottorati di ricerca, corsi con esame finale) ritenuti maggiormente utili – per l’attinenza con le posizioni da coprire previste dall’ordinamento professionale vigente al proprio interno, sulla base del contratto collettivo di riferimento e con le attività istituzionali affidate – ai fini del superamento della procedura comparativa e funzionali al miglioramento dell’efficienza dell’amministrazione, assegnando – ove possibile – anche il relativo punteggio
• le amministrazioni situazioni potranno dare applicazione alla norma alla luce di quanto sopra descritto, tenendo presente che la puntuale declinazione a monte dei criteri di valutazione di titoli di studio e di servizio in relazione alle proprie esigenze organizzative e ai propri fabbisogni professionali, anche nei casi di potenziale unico candidato. Del resto, una diversa conclusione perseguita in via interpretativa, in assenza di espressa previsioni normative volte ad escludere per tale ipotesi lo svolgimento di procedure comparative prefigurando strumenti compensativi, determinerebbe un effetto contrario allo spirito della norma e ingiustificatamente discriminatorio.

Progressioni verticali ordinarie e obbligo di riserva

Ancora sul tema delle progressioni verticali bisogna segnalare due interessanti sentenze recentemente intervenute.

Il Tar Sicilia – Palermo, con sentenza 2406/2023, ha chiarito che il nuovo comma 1-bis dell’art. 52 del d.lgs. 165/2001, pur non avendo espressamente abrogato l’art. 24 del d.lgs. 150/2009 (che prevede una riserva non superiore al cinquanta per cento a favore del personale interno, nel rispetto delle disposizioni vigenti in materia di assunzioni), non ha determinato “la persistenza di un qualche obbligo di riserva in capo all’Amministrazione” che intende porre in essere progressioni verticali.

In altre parole, secondo il TAR, la riserva di posti non superiore al cinquanta percento aveva senso nel contesto normativo antecedente la riforma dell’art. 52, co. 1-bis, d.lgs. n. 150/2009, mentre non può – oggi – ritenersi che siffatta disposizione imponga all’Amministrazione una riserva di posti che non ha più ragione d’esistere e che, ove apposta, potrebbe giustificare più di un dubbio in ordine alla sua persistente legittimità.

L’implicita abrogazione in parte qua dell’art. 24, d.lgs. n. 150/2009, a seguito delle modifiche intervenute sull’art. 52, co. 1-bis, d.lgs. n. 165/2001, non può, quindi, giustificare alcuna imposizione di una riserva di posti in favore del personale interno.

Modalità di calcolo dell’importo da destinare a progressioni tra le aree 

Ci si è chiesti se la disponibilità delle risorse da destinare alle pregressioni verticali ai sensi dell’art. 13, comma 8 del CCNL 16/11/2022, una volta interamente utilizzata in un determinato anno, si ricostituisca anche per gli anni successivi, dimodoché allo 0,55 per cento utilizzato il primo anno sia sommabile un ulteriore 0,55% anche l’anno successivo e così via.

Al riguardo, l’Aran, con parere CFL 229, ha osservato che l’utilizzo delle risorse in questione – limitato, come è noto, al periodo di prima applicazione delle nuove disposizioni concernenti il nuovo sistema di classificazione e, quindi, fino al 31 dicembre 2025, come disposto dall’art. 13, comma 6 del CCNL 16.11.2022 – impegna stabilmente delle risorse finanziarie, sia per l’anno in cui avviene la progressione che per i successivi. Si osserva, inoltre, che lo 0,55% del monte salari 2018 rappresenta un limite massimo.

Di conseguenza, se l’ente ha utilizzato tutta la disponibilità massima il primo anno non avrà più spazio per ulteriori progressioni verticali finanziate dallo 0,55% negli anni successivi. Diversamente, se nel 2023 ha utilizzato parzialmente l’importo massimo, ad esempio, per un importo, dello 0,15% avrà spazio per ulteriori utilizzi di risorse nei due anni successivi (il 2024 e il 2025), comunque complessivamente non superiori allo 0,40% residuo.

Ad esempio: se nel 2023 è stato utilizzato un importo pari allo 0,15% del m.s. 2018 e nel 2024 un ulteriore importo pari allo 0,30%, nel 2025 sarà possibile stanziare fino ad un ulteriore 0.10%.

Progressioni vertificali e orientamenti Aran

• ARAN CFL180: L’assegno personale previsto all’art. 12, comma 8, del CCNL del 21.05.2018, se riguarda progressioni verticali fatte nel triennio 2019-2021, va aggiornato con i valori a regime della Tab. E del CCNL 16/11/2022, i quali rideterminano con decorrenza 1 gennaio 2021 gli stipendi tabellari. Si ritiene altresì che tale assegno si consolidi e non vada, pertanto, ulteriormente aggiornato con le rideterminazioni dei valori stipendiali decorrenti in date successive alla sottoscrizione definitiva del predetto CCNL 16/11/2022.
• ARAN CFL 207: In caso di progressione tra le aree di cui all’art. 13, comma 6 del CCNL 16.11.2022, il consumo di risorse da imputare allo 0,55% del monte salari 2018 è dato dalla differenza tra i valori annuali di stipendio tabellare + quota dell’indennità di comparto a carico del bilancio dell’area di destinazione e stipendio tabellare + quota dell’indennità di comparto a carico del bilancio dell’area di appartenenza. Si ricorda che, in base al nuovo contratto, i valori dello stipendio tabellare vanno assunti nei nuovi importi annuali (ricalcolati su 13 mensilità) previsti dalla tabella G allegata al CCNL. I valori dell’indennità di comparto a carico del bilancio restano, invece, quelli di cui alla tabella D, colonna 1 del CCNL 22/1/2004 (ricalcolati su base annua per 12 mensilità, ovviamente tenendo conto delle corrispondenze tra precedenti categorie e nuove aree), dal momento che i CCNL successivi non ne hanno previsto la rivalutazione.
• Aran nel parere CFC 114b: Il lavoratore che effettua una progressione verticale dovrà attendere tre anni (ovvero un termine inferiore o superiore definito in contrattazione integrativa) prima di poter partecipare a una procedura di progressione economica. Stessa sorte anche per il dipendente assunto nella nuova area di inquadramento a seguito di procedura concorsuale. Il modello delineato ha confermato la possibilità di progressioni economiche all’interno delle aree, prevedendo i «differenziali stipendiali» da intendersi come incrementi stabili del trattamento economico, finalizzati a remunerare il maggior grado di competenza professionale progressivamente acquisita dai dipendenti nello svolgimento delle attribuzioni proprie dell’area di classificazione

Progressioni economiche orizzontali: le novità

L’articolo 14 del CCNL 16/11/2022 disciplina la progressione economica all’interno delle aree. Questo istituto viene modificato in modo significativo a partire dall’entrata in vigore del nuovo sistema di classificazione del personale.

I differenziali stipendiali

Durante la carriera lavorativa, ogni dipendente può ricevere uno o più “differenziali stipendiali” dello stesso importo nell’ambito della stessa area; la misura annuale lorda di ogni “differenziale stipendiale” viene corrisposta mensilmente per 13 mensilità, e il numero massimo di differenziali attribuibili a ogni dipendente sono stabiliti nella Tabella A allegata al CCNL.

Differenziale stipendiale per personale delle Sezioni Speciali

Per il personale delle Sezioni Speciali (Personale educativo e scolastico, Polizia Locale, Personale iscritto ad ordini o albi professionali, Professioni sanitarie e socio-sanitarie) si applica quanto previsto, rispettivamente, dagli artt. 92, 96, 102 e 106. Quindi:

Per quanto riguarda l’articolo 96, rivolto specificamente alla Polizia Locale, l’orientamento applicativo CFL182a dell’Aran ha chiarito che il differenziale stipendiale maggiorato è destinato al personale della Polizia Locale inquadrato nell’area degli Istruttori “che risulti titolare di funzioni di coordinamento, connesse al maggior grado rivestito, … attribuite con atti formali in base ai rispettivi ordinamenti”. Il riferimento agli ordinamenti degli Enti e all’attribuzione con atti formali sulla base degli stessi, consente di dare una corretta interpretazione alla locuzione “connesse al maggior grado rivestito”, che deve essere intesa come il grado a cui si accede il diritto alla percezione dell’emolumento, che è solo il più alto della catena gerarchica prevista nell’ordinamento di ogni Ente.

Numero massimo di differenziali stipendiali

Secondo le indicazioni dell’Aran nell’ambito dell’orientamento CFL186, il massimo numero di differenziali indicati nella tabella A deve essere inteso come il massimo numero di progressioni economiche che i dipendenti possono acquisire per tutto il periodo in cui rimangono nell’area storica, anche dopo la mobilità verso altre entità o amministrazioni.

Modalità e criteri per l’attribuzione dei differenziali stipendiali

Le modalità e i criteri per l’attribuzione dei “differenziali stipendiali”, attraverso apposite procedure selettive di area, sono dettagliati direttamente dal CCNL e non affidati alla contrattazione integrativa (fatta eccezione per quanto previsto dall’art. 7, comma 4, lett. c), ovvero la definizione delle procedure per le progressioni economiche nei limiti di quanto previsto all’art. 14 (Progressione economica all’interno delle aree) lettere a), b), d), e), f) e g), come dovremo approfondire in seguito).

Decorrenza delle progressioni orizzontali

Le nuove progressioni economiche orizzontali sono attribuite a decorrere dal 1° gennaio dell’anno di sottoscrizione definitiva del contratto integrativo in cui viene stabilito il massimo numero di “differenziali stipendiali” annuali.

Del resto, nell’ambito del CFL183, l’Aran ha chiarito che con la nuova disciplina stabilita dal comma 3 dell’articolo 14 del CCNL del 16 novembre 2022, a differenza di quanto previsto dal comma 7 dell’articolo 16 del CCNL del 21 maggio 2018, l’assegnazione della progressione economica decorre solo dal 1° gennaio dell’anno di sottoscrizione definitiva del CCI, che è una data fissa. Inoltre, l’Aran ha sottolineato che pertanto gli enti dovrebbero avere la stabile copertura finanziaria dell’anno in questione dalle risorse provenienti dal Fondo risorse decentrate di cui all’articolo 79 del nuovo CCNL. Questo implica che, anche se si tratta di un contratto integrativo triennale, l’attivazione delle progressioni economiche con decorrenza dal 1° gennaio è sempre subordinata alla costituzione del Fondo e alla relativa verifica della copertura delle risorse stabili. Infine, l’articolo 14, comma 3, del CCNL del 16 novembre 2022 prevede esplicitamente la necessità del finanziamento delle progressioni economiche con risorse stabili, certe e continue del Fondo risorse decentrate di cui all’articolo 79 del medesimo CCNL.

Progressioni orizzontali e provvedimenti disciplinari

In merito all’applicazione dell’art. 14 comma 2 lettera a) del CCNL 16.11.2022 – dedicato alle progressioni economiche orizzontali, ci si è chiesti a quale data debba essere verificato il requisito di ammissione relativo all’assenza negli ultimi 2 anni di procedimenti disciplinari.

Al riguardo, l’Aran, con parere CFL 233, ha ritenuto che tale data possa coincidere con la scadenza del termine per la presentazione delle domande, di cui al successivo periodo della stessa lett. a), relativa alla verifica dell’assenza di procedimenti disciplinari in corso.

Progressioni orizzonali e lavoro a tempo determinato

L’Aran, inoltre, con parere CFL2019, ha chiarito che i periodi di lavoro a tempo determinato che hanno preceduto una stabilizzazione possono concorrere ai fini della sussistenza dei requisiti di cui all’art. 14, comma 2, lett. a) del CCNL a condizione che siano stati prestati nella medesima categoria/area a cui si riferisce la progressione economica.; periodo, questo, che rileverà anche ai fini dell’ulteriore requisito di ammissione relativo all’assenza negli ultimi due anni di provvedimenti disciplinari superiori alla multa.

Progressioni orizzontali e pensionamento

E’ opportuno, inoltre, rimarcare che ai fini della progressione orizzontale, all’interno delle aree, deve essere data rilevanza all’inizio della procedura con la domanda del dipendente, diventando irrilevante le successive vicende contrattuali con il dipendente che, prima della formazione della graduatoria degli aventi diritto cessi dal rapporto di lavoro. Difatti, la Suprema Corte di Cassazione  (ordinanza n. 818/2023) ha confermato il diritto dei dipendenti, poi andati in pensione, di vedersi attribuita la progressione economica sulla base della domanda a suo tempo presentata per la progressione all’interno della medesima area contrattuale.

Infatti, l’ipotesi del ricadere della scelta su candidati destinati a cessare dal servizio in pregiudizio di chi prosegua nel rapporto se asseconderebbe lo spirito incentivante della procedura, deprimerebbe l’effetto corrispettivo e premiale di essa, sicché è inevitabile rimettersi all’assetto obiettivo realizzato dalle norme.

Del resto, già in precedenza (Cassazione, sentenza n. 26934/2022) si era evidenziato che un criterio secondo il quale dalla finalità incentivante deriverebbe la necessità della permanenza in servizio dei dipendenti alla data di approvazione della graduatoria, incontra l’evidente limite di obliterare le finalità corrispettiva e premiale, di talché la decorrenza retroattiva della progressione alla data del 1° gennaio di ciascun anno resterebbe del tutto ingiustificata se la progressione stessa avesse l’unico scopo di promuovere prestazioni di lavoro future rispetto alla conclusione della procedura.

Progressioni orizzontali e contrattazione decentrata

Il CCNL 16 novembre 2022 introduce due elementi di fortissima differenza rispetto al passato:

1. la previsione secondo la quale la progressione “avviene mediante procedura selettiva di area”.
   Occorrerà, quindi, disporre, nell’ambito di una medesima attivazione dell’istituto, più procedure, ognuna riservata a ciascuna delle aree di inquadramento. Dunque, concorreranno esclusivamente tra loro i dipendenti di ciascuna area, sicché non si potrà dare vita ad una graduatoria finale unica.
   
   La necessità di consentire il passaggio a solo alcuni tra i dipendenti in possesso dei requisiti soggettivi si ricava dal comma 2 dell’articolo 14 del CCNL: “L’attribuzione dei “differenziali stipendiali”, che si configura come progressione economica all’interno dell’area ai sensi dell’art. 52 comma 1-bis del d.lgs. n. 165/2001 e non determina l’attribuzione di mansioni superiori, avviene mediante procedura selettiva di area, attivabile annualmente in relazione alle risorse disponibili nel Fondo risorse decentrate di cui all’art. 79, nel rispetto delle modalità e dei criteri di seguito specificati…”.
   Ma una procedura selettiva è tale solo se, appunto, tra un insieme, seleziona una parte di esso. La progressione orizzontale, quindi, non può che configurarsi come un sistema per individuare, tra i possibili soggetti che abbiano i requisiti per ottenere un differenziale stipendiale, quelli che effettivamente se ne possano giovare. In conclusione,  sebbene il Ccnl non specifichi che la progressione orizzontale spetti solo a una limitata parte del personale, comunque essa non può che andare a beneficio di solo alcuni dipendenti e non altri. E la selezione non è data dal possesso dei requisiti di cui alla lettera a) dell’art. 14, comma 2, perché si tratta di requisiti soggettivi di ammissione e non di selezione.
   Non si deve, comunque, dimenticare che la necessità di contingentare le progressioni ad un numero limitato di dipendenti è imposta dall’art. 23, comma 2, del d.lgs. 150/2009 (sul tema è stata chiarissima l’ARAN – parere CFL 220), che costituisce disposizione disposizione a carattere imperativo non derogabile da disposizioni pattizie.
   
2. la fissazione di differenziali stipendiali fissi e non modificabili in relazione a posizioni economiche di sviluppo. Di conseguenza poiché i valori dei differenziali stipendiali sono fissi, è perfettamente possibile determinare il costo da sostenere, moltiplicando il numero delle possibili progressioni orizzontali da mettere in palio, per l’ammontare unitario del differenziale stipendiale.

   Inoltre, l’art. 14, comma 2, lettera b), del CCNL 16 novembre 2022 dispone che “il numero di “differenziali stipendiali” attribuibili nell’anno per ciascuna area viene definito in sede di contrattazione integrativa di cui all’art. 7, comma 4, lett. c) (Contrattazione collettiva integrativa: soggetti, livelli e materie), in coerenza con le risorse di cui al comma 3 previste per la copertura finanziaria degli stessi”. Pertanto, se nel precedente sistema inevitabilmente il numero era definito in termini di approssimazione a partire dalla quantificazione delle risorse, nel nuovo avviene esattamente il contrario: la contrattazione decentrata deve specificare, per ciascuna area, a quanti differenziali i dipendenti possono aspirare; in tal modo il processo di determinazione delle risorse avviene secondo il percorso opposto e tale da fissare in modo del tutto rigoroso l’ammontare complessivo della progressione. Le sub-graduatorie per area possono consentire l’attribuzione dei differenziali esattamente solo al numero di dipendenti previsto. In caso, quindi, di ex aequo, occorre necessariamente definire criteri di priorità.

Le progressioni economiche all’interno delle aree: le condizioni

La progressione economica all’interno dell’area professionale ai sensi dell’articolo 52 comma 1-bis del D.Lgs. n.165/2001 è denominata “differenziali stipendiali”. Tale procedura selettiva di area, che non comporta l’assegnazione di mansioni superiori, è attivata annualmente in relazione alle risorse disponibili nel Fondo risorse decentrate indicato nell’articolo 79 del CCNL 16/11/2022 (risorse stabili).

Il numero di differenziali stipendiali assegnati in ciascuna area dipartimentale verrà concordato nel quadro della contrattazione integrativa e in linea con le risorse finanziarie disponibili per tale scopo. Inoltre, non è possibile assegnare più di un differenziale stipendiale a ciascun dipendente in ogni procedura selettiva.

I “differenziali stipendiali” vengono assegnati, fino ad un numero predefinito per ogni area, in base ad una graduatoria dei partecipanti alla selezione, determinata secondo i seguenti criteri:

1. media delle ultime tre valutazioni individuali annuali, o delle ultime tre disponibili in ordine cronologico nel caso in cui non sia stata possibile effettuare la valutazione a causa di assenze durante un anno;
2. esperienza professionale, intesa come esperienza acquisita in un profilo identico o equivalente, anche a tempo determinato o parziale, all’interno della stessa o di altra amministrazione del comparto, o in un profilo corrispondente in altre amministrazioni di comparti differenti;
3. ulteriori criteri correlati alle capacità culturali e professionali acquisite, tramite i percorsi formativi dell’art. 55 del CCNL 16/11/2022, definiti in sede di contrattazione integrativa.

La ponderazione dei criteri viene definita in sede di contrattazione integrativa, ma il criterio della media delle valutazioni non può avere un peso inferiore al 40% e il criterio dell’esperienza professionale non può avere un peso superiore al 40%.

Il personale che non ha ricevuto aumento salariale per oltre 6 anni può ricevere un punteggio aggiuntivo non superiore al 3% del punteggio ottenuto attraverso il criterio già menzionato; questo punteggio aggiuntivo può essere definito in maniera differenziata a seconda del numero di anni passati dall’ultimo aumento assegnato al dipendente, in base alla contrattazione supplementare.

La contrattazione integrativa può anche prevedere i criteri di priorità in caso di punteggi uguali ottenuti dalle lettere precedenti, a condizione che non violino il principio di non discriminazione.

L’esito della procedura selettiva è valido solo per l’anno in cui è stato previsto un aumento salariale all’interno dell’area.

Il lavoratore negli ultimi 3 anni non deve aver beneficiato di alcuna progressione

Salvo quanto appresso si dirà, i lavoratori che negli ultimi 3 anni hanno goduto di una progressione economica non possono partecipare alla procedura selettiva.

Ma da quando decorre il termine?

La data di decorrenza delle precedenti progressioni economiche è presa in considerazione per la verifica del requisito di partecipazione. Difatti, come chiarito dall’Aran con l’orientamento applicativo CFL 224, comma 2 lett. a) dell’art. 14 del CCNL 16.11.2022 precisa che:

• ai fini della verifica del predetto requisito si tiene conto delle date di decorrenza delle progressioni economiche effettuate;
• pertanto, in continuità alla precedente disciplina contenuta all’art. 16 del CCNL 21.05.2018, ai fini della verifica del requisito di partecipazione (personale che negli ultimi tre anni non abbia beneficiato di alcuna progressione economica) l’anno di attribuzione è da considerarsi compreso (Esempio: un dipendente che ha beneficiato di una progressione economica con decorrenza 01.01.2020, potrà concorrere ad una successiva procedura, disposta ai sensi della nuova disciplina contrattuale, dal 01.01.2023).

Dunque, Aran ha precisato che ai fini della quantificazione del tempo trascorso tra due progressioni economiche si tiene conto delle date di decorrenza delle stesse: una lettura corretta della disposizione contrattuale, induce ad affermare che tale intervallo di tempo minimo deve intercorrere tra l’inquadramento nell’area (mediante assunzione dall’esterno o a seguito di progressione verticale) e il conseguimento della prima progressione economica ovvero, nell’ambito della medesima area, tra una progressione economica e la successiva.

Sono, invece, utili ai fini nel computo del periodo minimo tra una progressione economica e la successiva, nell’ambito della medesima area, anche le progressioni economiche conseguite durante la vigenza del precedente sistema di classificazione professionale nonché le progressioni economiche conseguite, nell’ambito della medesima area o di area corrispondente, anche in vigenza del precedente sistema di classificazione, presso altre amministrazioni da cui si provenga per mobilità.

Difatti, l’Aran, nell’orientamento applicativo CFL184, ha chiarito che anche le progressioni economiche effettuate con il CCNL precedente devono essere considerate ai fini della verifica del requisito di partecipazione.

Riduzione termine 3 anni per progressione orizzontale

Come anticipato, l‘articolo 14, comma 2, del contratto del 16 novembre 2022 ha così previsto due condizioni:

1. non aver, negli ultimi tre anni, beneficiato di alcuna progressione economica;
2. non aver subito, negli ultimi due anni, procedimenti disciplinari con sanzione superiori alla multa.

Con riferimento alla prima condizione la norma pattizia da un lato ha dato la possibilità alla contrattazione integrativa di ridurre il termine a due o di ampliarlo a quattro.

Progressione orizzontale: necessaria l’assenza di sanzioni disciplinari

Per partecipare alla procedura selettiva, è necessario che il dipendente non abbia ricevuto sanzioni disciplinari maggiori di una multa nei due anni precedenti. Nel caso in cui ci sia un procedimento disciplinare in corso al momento della presentazione della domanda, il dipendente potrà essere ammesso con riserva e la liquidazione del differenziale stipendiale sarà sospesa fino alla conclusione del procedimento. Se il dipendente viene sanzionato con una multa o una sanzione maggiore, verrà escluso definitivamente dalla procedura.

Profili rimessi alla contrattazione integrativa 

Nell’ambito delle questioni oggetto di contrattazione integrativa indicate nell’articolo 7, comma 4, del contratto nazionale di lavoro 16/11/2022, nella lettera c) è specificato l’obbligo di “definire le procedure per le progressioni economiche nei limiti previsti nell’articolo 14 (Progressione economica all’interno delle aree) lettere a), b), d), e), f) e g)”.

Pertanto, in tale sede sarà  necessario disciplinare:

• la possibilità di ridurre o aumentare il requisito di 3 anni, stabilito dall’articolo 14, comma 2, lettera a), per partecipare alla procedura selettiva, fino a 2 o fino a 4;
• il numero di “differenziali salariali” assegnabili per anno per ogni area, coerentemente con le risorse stanziate dal fondo previsto per la copertura finanziaria degli stessi;
• ulteriori criteri per la creazione della graduatoria dei partecipanti alla procedura selettiva dell’area, rispetto a quelli già elencati nell’articolo 14, comma 2, lettera c), in relazione alle capacità culturali e professionali acquisite anche tramite percorsi formativi forniti dall’articolo 55 del contratto nazionale di lavoro;
• la ponderazione dei criteri definiti nell’articolo 14, comma 2, lettera d), tenendo presente che, in ogni caso, il criterio indicato nella precedente lettera d), punto 1, non può avere un peso inferiore al 40% del punteggio totale e il criterio della stessa lettera d), punto 2, non può avere un peso superiore al 40% del punteggio totale;
• la possibilità di prevedere un punteggio aggiuntivo per il personale che non ha ottenuto progressioni economiche da più di 6 anni (non superiore al 3% del punteggio ottenuto grazie all’applicazione del criterio indicato nell’articolo 14, comma 2, lettera d)), eventualmente differenziato in base al numero di anni trascorsi dall’ultima progressione economica attribuita al dipendente;
• la possibile definizione di criteri prioritari in caso di punteggi uguali determinati in seguito alla selezione, nel rispetto del principio di non discriminazione.

Applicabilità temporale dell’istituto delle progressioni orizzontali

Con orientamento applicativo CFL 232 del 15 settembre 2023, con riferimento al caso in cui prima dell’entrata in vigore del nuovo ordinamento fosse stata sottoscritta una ipotesi di CCI, siglata in via definitiva solo nel corso del 2023, ha chiarito che per poter applicare la disciplina del previgente CCNL il CCI doveva essere sottoscritto in via definita entro l’entrata in vigore del nuovo ordinamento, ossia il 1 di aprile 2023.

Difatti, come già rimarcato nel parere CFL 185, l’art. 13, comma 4, CCNL recita testualmente: “Le procedure per l’attribuzione di progressioni economiche definite dai contratti integrativi già sottoscritti alla data di entrata in vigore del nuovo ordinamento di cui al comma 1 sono portate a termine e concluse sulla base della previgente disciplina”. Pertanto, le progressioni economiche disciplinate da un contratto integrativo sottoscritto dopo il 16 novembre 2022 (data di sottoscrizione definitiva del nuovo CCNL), ma prima del 1° aprile 2023 (data di applicazione del nuovo ordinamento professionale), vanno effettuate sulla base del previgente ordinamento professionale.

Progressioni e giurisdizione

Come recentemente ribadito dal Tar Lazio – Roma, sentenza 10265/2023, il giudice della giurisdizione è granitico nell’affermare che “i concorsi riservati ai dipendenti “interni” si considerano rivolti alla “assunzione” – e, pertanto, le relative controversie sono sottratte alla giurisdizione del giudice ordinario, in favore del giudice amministrativo – se risultano finalizzati a “progressioni verticali” consistenti nel passaggio a posizioni funzionali qualitativamente diverse, che sia tale da comportare “una novazione oggettiva del rapporto di lavoro”, mentre restano devolute alla giurisdizione del giudice ordinario le procedure per lo “scorrimento orizzontale” da una posizione ad un’altra all’interno della stessa area funzionale (Cass. Civ. SS.UU. 11 aprile 2018, n. 8985).

In altri termini:

• le controversie afferenti alle procedure riservate ai dipendenti interni si considerano strumentali a una nuova assunzione laddove attuate mediante progressione verticale destinata a determinare una novazione oggettiva del rapporto di lavoro, di talché la giurisdizione si radica in capo al GA;
• sono devolute al GO, in funzione del giudice del lavoro, le procedure destinate a determinare una semplice progressione orizzontale, attuandosi un mero passaggio di categoria economica all’interno della medesima area funzionale, senza quindi che intervenga alcun elemento novativo dell’originario rapporto di lavoro.