Nell’ambito del variegato settore delle imprese dei servizi, gli esercizi pubblici rappresentano un insieme di attività economiche accomunate dal fatto che esse offrono al pubblico una serie di servizi individuati dall’art. 86 del T.U.L.P.S. e dall’art. 174 del relativo regolamento esecutivo.
Si tratta di una macro-categoria che ricomprende il diversificato comparto:
- dei locali di somministrazione di alimenti e bevande
- degli stabilimenti balneari
- delle strutture ricettive
- del settore delle sale pubbliche dove si tengono giochi leciti.
A questi si aggiungono i locali dove vengono esercitate attività economiche miste: è il caso dei locali in cui vengono offerti spettacoli o trattenimenti, congiuntamente alla possibilità di fruire di servizi di ristorazione o, comunque, di somministrazione di alimenti e bevande.
I profili di tutela dell’ordine e della sicurezza pubblica sono affidati in via esclusiva alla legislazione dello Stato: dunque, l’elemento comune alle diverse discipline del settore dei pubblici esercizi e costituito dalla legislazione di polizia e dai poteri da essa riservati alle Autorità, agli ufficiali ed agli agenti di pubblica sicurezza preposti a svolgere i dovuti ed opportuni controlli.
L’art. 100 TULPS
Centrale, in questo ambito, risulta la previsione di cui all’art. 100 T.U.L.P.S., che consente al Questore di disporre la sospensione e, nei casi di recidiva, la revoca del provvedimento che abilita alla conduzione dell’esercizio pubblico, allorquando esso sia stato teatro di tumulti, gravi disordini o altri pericoli per l’ordine e la sicurezza pubblica.
Secondo la consolidata giurisprudenza si tratta di uno strumento, ad ampio spettro applicativo, finalizzato a realizzare un’azione di prevenzione generale dei fenomeni di illegalità e dei pericoli che possono minacciare l’ordine e la sicurezza pubblica, azionabile sulla base di una valutazione discrezionale e indipendente dall’accertamento della colpa dell’esercente rispetto al concretizzarsi di tali pericoli.
L’art. 100 del T.U.L.P.S. ha vocazione cautelare e preventiva, essendo finalizzata a evitare la consumazione di reati e turbative dell’ordine pubblico, senza implicazioni sanzionatorie nei confronti del titolare dell’esercizio.
E, dunque, una misura che non presuppone alcuna forma di «colpevolezza» del destinatario ma si propone di neutralizzare, almeno temporaneamente, un luogo di ritrovo di soggetti controindicati, con effetti dissuasivi rispetto a potenziali condotte antidoverose.
Quando può esser sospeso un esercizio pubblico
La norma ancora il suo ambito di applicazione oggettivo a tre distinte fattispecie, ossia ai casi in cui:
- all’interno dell’esercizio pubblico si siano verificati tumulti o gravi disordini
- il locale sia abituale ritrovo di persone pregiudicate o pericolose
- l’esercizio pubblico costituisca un pericolo per l’ordine pubblico, per la moralità e il buon costume o la sicurezza dei cittadini.
Tumulti o disordini
Quando si parla di tumulti o disordini gravi, si fa riferimento a manifestazioni che non solo attirano l’attenzione, ma che, attraverso atti violenti, sconvolgono l’armonia della vita civile. L’impiego del plurale nel contesto legislativo suggerisce chiaramente che, per soddisfare i requisiti legali, siano necessari almeno due eventi di tale natura: è evidente che un singolo episodio occasionale non basta; piuttosto, è essenziale che ci siano indizi di pericolosità che si manifestano ripetutamente nel tempo.
Si richiede, dunque, una certa continuità e ripetizione di eventi per configurare un quadro di rischio tangibile e persistente. Questo non significa che ogni piccola scaramuccia possa essere ignorata, ma che deve esserci una serie di eventi che, nel loro insieme, rappresentano una minaccia significativa all’ordine pubblico.
In altri termini, la norma richiede non solo la presenza di episodi multipli, ma anche una valutazione attenta della loro gravità e frequenza. È un invito a considerare il contesto più ampio, a leggere tra le righe della cronaca quotidiana per individuare quei segnali che possono preannunciare un pericolo più grande.
Fondamentale, poi, che tumulti o disordini gravi siano registrati all’interno del locale in questione, anche se la giurisprudenza ha poi chiarito che questa definizione si estende anche alle aree adiacenti al locale, come giardini, dehors, cortili e parcheggi. È possibile, dunque, considerare anche eventi che si svolgono al di fuori del locale, a condizione che siano una continuazione logica e temporale di situazioni iniziate all’interno.
Non ci si limita, cioè, solo agli spazi interni del locale, ma si prendono in considerazione anche le aree circostanti che fungono da estensione naturale dello stesso.
Locale ritrovo di persone pregiudicate o pericolose
Un altro aspetto fondamentale del potere inibitorio è la necessità che il luogo in questione sia abitualmente frequentato da individui con precedenti penali o considerati pericolosi.
Mentre l’abitualità richiede una presenza costante e regolare di tali soggetti all’interno del locale, escludendo quindi episodi sporadici o fortuiti, la qualifica di pregiudicato è determinata da sentenze giudiziarie.
Il concetto di pericolosità è però più ampio: può includere anche misure preventive o precedenti di polizia, a condizione che la valutazione sia ben fondata e supportata da documentazione adeguata.
L’obiettivo è salvaguardare la sicurezza pubblica senza ledere i diritti individuali, mantenendo un equilibrio tra prevenzione e giustizia.
L’esercizio costituisce un pericolo
Residua, da ultimo, la possibilità di adozione di un provvedimento inibitorio quando l’attività in questione rappresenta, in qualsiasi modo, una minaccia per l’ordine pubblico, la moralità pubblica, il buon costume o la sicurezza dei cittadini.
Alcuni orientamenti giurisprudenziali sostengono che tale condizione possa essere soddisfatta da comportamenti che presentano un “carattere di gravità e allarme per la collettività”, evidenziando una pericolosità per la sicurezza pubblica.
Tra i vari scenari considerati che sicuramente giustificano l’attivazione dei poteri previsti dall’articolo 100 del Testo Unico delle Leggi di Pubblica Sicurezza (TULPS):
- lo spaccio di sostanze stupefacenti all’interno di un locale
- le violazioni relative a giochi e scommesse possono essere classificate sotto la sfera della sicurezza pubblica.
I limiti alla sospensione della licenza
Non può a ogni buon conto sottacersi che anche il ricorso all’art. 100 TULPS soggiaccia agli altrettanto consolidati principi che informano l’azione amministrativa, tra cui il ben noto principio di proporzionalità, che impone all’amministrazione di perseguire l’interesse pubblico con determinazioni che rechino il minor sacrificio possibile al privato.
Le valutazioni prodromiche all’adozione dei provvedimenti di cui all’art. 100 del T.U.L.P.S. , dunque, devono essere svolte in ossequio al principio di proporzionalità, specificamente rilevante in tema di provvedimenti limitativi della libertà economica. In base a tale principio, l’Autorità non può imporre obblighi e restrizioni alla sfera giuridica amministrativa del cittadino in misura superiore, cioè sproporzionata, a quella strettamente necessaria per il soddisfacimento del pubblico interesse.
L’autorità ha la possibilità di esercitare una discrezionalità ampia, essendo incaricata di valutare e confrontare gli interessi coinvolti, con la libertà di scegliere tra diverse opzioni, tutte legittime. In tale ottica l’amministrazione effettua una valutazione prognostica del rischio e identifica la soluzione più adeguata per mantenere l’ordine e la sicurezza pubblica.
In linea con il principio di proporzionalità, è fondamentale evitare di imporre restrizioni più severe di quelle strettamente necessarie per garantire la sicurezza. Per esempio, se si ritiene ragionevolmente che un semplice avvertimento possa prevenire future minacce alla tranquillità pubblica, il questore dovrebbe optare per la misura meno invasiva possibile.
In questo contesto, la discrezionalità amministrativa non è sinonimo di arbitrio, ma di una ponderata valutazione che tenga conto delle circostanze specifiche e delle conseguenze di ogni possibile decisione. L’approccio deve essere quello di bilanciare efficacemente la necessità di sicurezza con il rispetto dei diritti individuali, evitando interventi sproporzionati.
Alla luce di quanto precede, il provvedimento di cui all’art. 100 del T.U.L.P.S. dovrebbe uniformarsi ai seguenti parametri:
- idoneità, cioè il provvedimento deve essere adeguato all’obiettivo da perseguire
- necessità, nel senso che non deve essere disponibile nessun altro strumento ugualmente efficace ma meno incidente sulla sfera giuridica dell’interessato
A chi si applica l’art. 100 TULPS
Dal punto di vista soggettivo, l’istituto in questione trova applicazione per le attività economiche individuate dall’art. 86 del T.U.L.P.S. , oltre a trovare applicazione, per effetto di un’interpolazione attuata dal decreto-legge 20 febbraio 2017, n. 14, agli «esercizi di vicinato», per tali intendendosi gli esercizi, aventi le caratteristiche stabilite dalle leggi regionali o, in assenza di previsioni sul punto, dall’art. 4, comma 1, lettera d), del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 114, dove viene effettuata la vendita per asporto di alcolici.
