Secondo la giurisprudenza prevalente, la servitù ad uso pubblico sussiste ogni volta in cui il comportamento del proprietario, pur se non intenzionalmente diretto a dare vita al diritto di uso pubblico, ponga un proprio bene, con carattere di continuità, a disposizione della collettività, assoggettandolo al correlativo uso, al fine di soddisfare un’esigenza comune ai membri della collettività uti cives e non uti singuli, ossia quali soggetti che si trovano in una posizione giuridica qualificata rispetto al bene gravato, indipendentemente dai motivi per i quali detto comportamento venga tenuto (Cons. Stato, n. 1121 del 2023; id. n. 2999 del 2020; id. n. 728 del 2012).
Costituzione diritto di servitù di uso pubblico
La costituzione del diritto di servitù di uso pubblico, secondo la giurisprudenza, può avvenire:
- per atto scritto
- per usucapione
- o per dicatio ad patriam.
Servitù di uso pubblico per usucapione
La costituzione per usucapione avviene quando concorrono le seguenti condizioni (Cass. civ., 28632 del 2017):
- l’uso generalizzato del passaggio (o di utilizzo) da parte di una collettività indeterminata di individui
- l’oggettiva idoneità del bene a soddisfare il fine di pubblico interesse
- il protrarsi per il tempo necessario per l’usucapione.
La dicatio ad patriam
Mentre la dicatio ad patriam consiste nel comportamento del proprietario che, se pur non intenzionalmente diretto a dare vita al diritto di uso pubblico, mette volontariamente, con carattere di continuità, e non precariamente, un proprio bene a disposizione della collettività.
Al riguardo, la Corte di Cassazione ha ricordato che costituisce principio costantemente ribadito dalla giurisprudenza di legittimità (di recente Cass. civ., sez. I, 17 luglio 2024, n. 19784), quello secondo cui la dicatio ad patriam, quale modo di costituzione di una servitù di uso pubblico, postula che il proprietario, con un comportamento anche non intenzionalmente diretto a dare vita al predetto diritto, metta volontariamente il proprio bene a disposizione della collettività, con carattere di continuità e non di mera precarietà e tolleranza, assoggettandolo al relativo uso, al fine di soddisfare un’esigenza comune dei membri della collettività considerati uti cives (cfr. Cass. civ., sez. II, 14 giugno 2018, n. 15618; 22 novembre 2000, n. 15111; di recente Cass. civ., sez. I, 26 aprile 2024, n. 11320).
E ciò indipendentemente non solo dai motivi per cui tale comportamento venga tenuto, dalla sua spontaneità e dallo spirito che lo anima (cfr. Cass. civ., sez. II, 4 giungo 2001, n. 7481; 21 maggio 2001, n. 6924; 17 marzo 1995, n. 3117), ma anche dal decorso di un congruo periodo di tempo o dall’esistenza di un atto negoziale o un provvedimento ablativo (cfr. Cass. civ., sez. II, 10 dicembre 1994, n. 10574).
Secondo tale univoca giurisprudenza, se è vero che non è richiesta la volontà del proprietario dell’area di dare vita ad un diritto di uso pubblico, è tuttavia necessario che la destinazione corrispondente risulti attuata in concreto e con carattere di continuità, senza che sia sufficiente la mera tolleranza del passaggio indiscriminato dei cives e senza che sia stata manifestata all’esterno una volontà contraria a tale passaggio (cfr. Cons. Stato, sez. V, 19 gennaio 2024, n. 620). Ne consegue che, la destinazione di un’area di proprietà privata a parcheggio a servizio di uno o più edifici, nel rispetto degli standard imposti dalla normativa di settore (ovvero in aumento o in riduzione di questi ultimi), se può essere rilevante ai fini della regolarità urbanistica od edilizia, quindi della destinazione d’uso dell’area, tuttavia non assoggetta quest’ultima ad una servitù di uso pubblico.
Si è anche ritenuto che il comportamento del proprietario di un fondo, il quale, nel lottizzarlo, metta volontariamente e con carattere di continuità una striscia di terreno a disposizione della collettività, assoggettandola al relativo uso pedonale e carrabile, rende applicabile l’istituto della cd. “dicatio ad patriam“, quale modo di costituzione di una servitù.
Ne deriva che la successiva esecuzione, da parte del Comune, di lavori di miglioria su detta striscia e, segnatamente, la realizzazione di un marciapiedi, non dà luogo ad una cd. occupazione usurpativa, difettandone i presupposti della trasformazione del bene in opera pubblica e della sua radicale manipolazione in guisa da farlo divenire strutturalmente un “aliud” rispetto a quello precedente e, mancando, altresì, a monte, un provvedimento amministrativo che riveli l’intendimento della P.A. di appropriarsi della strada e di trasformarla in strada pubblica, includendola nel relativo elenco (Cass. civ., sez. I, 27 giugno 2018, n. 16979). Peraltro, la valutazione del giudice di merito in ordine alla sussistenza o meno di una dicatio ad patriam, ove adeguatamente motivata, non può essere sindacata dal giudice di legittimità (Cass. civ., sez. I, 3 luglio 2024, n. 18222).
Le conseguenze di una servitù di uso pubblico
La giurisprudenza precisa che la servitù di uso pubblico viene costituita per soddisfare un’esigenza di carattere generale, diretta a realizzare un fine di pubblico interesse, e che consiste in un peso, quindi una limitazione, posto a carico di un bene immobile di ‘proprietà privata’ (sia essa condominiale o individuale) a favore, non di un altro bene immobile, bensì di soggetti, i quali si identificano in una collettività indistinta di persone, che ne beneficiano uti cives (Cass. civ. n. 28869 del 2021).
E’ stato altresì chiarito che l’esistenza di una servitù di uso pubblico genera un dovere di intervento in capo all’Ente pubblico responsabile relativamente al luogo in cui si è costituita la servitù, nell’ambito delle attività concrete dirette alla cura degli interessi pubblici, poiché la costituzione della predetta servitù comporta che il bene, su cui è formata, rientri nel patrimonio dell’Ente pubblico inteso come complesso dei diritti vantati da quest’ultima su beni pubblici e privati.
Inoltre, se l’assoggettamento di un’area privata a servitù di uso pubblico non comporta per il proprietario la perdita del diritto di proprietà del bene, del quale infatti egli può sempre chiedere la tutela in sede giudiziale, l’ente pubblico, per converso, non essendo titolare del diritto dominicale, bensì di un mero diritto reale parziario su di un bene privato, può, su questo, esercitare le facoltà dirette a garantire e ad assicurare l’uso pubblico da parte di tutti i concittadini, essendo conseguentemente legittimato a tutelare il diritto parziario medesimo sia in via amministrativa, sia in via giurisdizionale (Corte di Cass.. n. 15931 del 2019).
I presupposti della destinazione a uso pubblico di una strada
Secondo la giurisprudenza la destinazione a uso pubblico di una strada presuppone, in linea di principio, l’accertamento di tre presupposti.
1- Il passaggio di una collettività indeterminata
In primo luogo, è necessario il passaggio esercitato iure servitutis publicae da una collettività indeterminata di persone qualificate dall’appartenenza ad una comunità territoriale.
La giurisprudenza insegna, al riguardo:
- che costituisce una strada pubblica quel tratto viario che non è cieco, ma assume una esplicita finalità di collegamento, essendo destinato al transito di un numero indifferenziato di persone (C.d.S., V, 7 dicembre 2010, n. 8624)
- che il connotato di interclusione dell’area servita esclude che vi possa sorgere un uso stradale in favore di una collettività indeterminata, e fa invece concludere per un’utilità limitata ai soli proprietari frontisti (C.d.S., V, 18 dicembre 2006, n. 7601)
- che un’area privata può ritenersi assoggettata ad uso pubblico di passaggio quando l’uso avvenga ad opera di una collettività indeterminata di soggetti considerati uti cives, ossia quali titolari di un pubblico interesse di carattere generale, e non uti singuli, ossia quali soggetti che si trovano in una posizione qualificata rispetto al bene gravato; oppure quando vi sia stato, con la cosiddetta dicatio ad patriam, l’asservimento del bene da parte del proprietario all’uso pubblico, analogamente, di una comunità indeterminata di soggetti considerati sempre uti cives, di talché il bene stesso viene ad assumere caratteristiche analoghe a quelle di un bene demaniale (Cassazione civile, sez. II, 21 maggio 2001, n. 6924)
- che ai fini della dicatio ad patriam occorre pur sempre il requisito dell’idoneità intrinseca del bene a soddisfare un’esigenza comune della collettività dei consociati uti cives (Cass. Civ., II, 13 febbraio 2006, n. 3075).
La giurisprudenza afferma in definitiva che, perché un’area privata possa ritenersi sottoposta ad una servitù pubblica di passaggio, è necessario, oltre all’intrinseca idoneità del bene, che l’uso avvenga ad opera di una collettività indeterminata di persone e per soddisfare un pubblico, generale interesse.
Ne consegue che deve escludersi l’uso pubblico quando il passaggio venga esercitato unicamente dai proprietari di determinati fondi in dipendenza della particolare ubicazione degli stessi, o da coloro che abbiano occasione di accedere ad essi per esigenze connesse alla loro privata utilizzazione (Cass. Civ., II, 23 maggio 1995, n. 5637), oppure, infine, rispetto a strade destinate al servizio di un determinato edificio o complesso di edifici (Cass. civ., I, 22 giugno 1985, n. 3761).
2- Idoneità della strada a soddisfare interessi generali
In secondo luogo, deve sussistere la concreta idoneità della strada a soddisfare, anche per il collegamento alla via pubblica, esigenze di interesse generale.
Dunque, affinchè una strada possa ricondursi fra quelle gravate da servitù anche di solo passaggio, è necessario che l’uso risponda alla necessità o alla utilità di una collettività di persone (C.D.S., V Sezione 28 gennaio 1998, n. 102).
Sicché, come anticipato, il carattere “interno” dell’area esclude il presupposto in esame: una strada “cieca” che si esaurisce di fronte ad un’area privata, dunque, non è idonea a soddisfare le esigenze della collettività, vale a dire un numero indeterminato di cittadini, allorché sia del tutto priva oltre che dell’accesso, di qualsiasi altro collegamento con la viabilità comunale del centro abitato (cfr., ex multis, in termini, T.A.R. Campania, Napoli, Sez VI, 03 agosto 2016 n. 4013.
3- Il titolo che sorregge il diritto di uso pubblico
Da ultimo, è necessaria la sussistenza di un titolo valido a sorreggere l’affermazione del diritto di uso pubblico (si tratti di un atto amministrativo o negoziale, della dicatio ad patriam o dell’immemoriale o dell’usucapione).
In particolare, l’accertamento in ordine alla effettiva destinazione ad uso pubblico di una strada presuppone, necessariamente, l’esistenza di un atto o di un fatto in base al quale la proprietà del suolo su cui essa sorge sia di proprietà di un ente pubblico territoriale, ovvero che a favore del medesimo ente sia costituita una servitù di uso pubblico e che la stessa sia destinata all’uso pubblico con una manifestazione di volontà espressa o tacita dell’ente medesimo, senza che sia sufficiente a tal fine l’esplicarsi di fatto del transito del pubblico, né la mera previsione programmatica della sua destinazione a strada pubblica, o, ancora, l’intervento di atti di riconoscimento da parte dell’Amministrazione stessa circa la funzione da essa assolta.
Invero, la costituzione del diritto di servitù di uso pubblico presuppone di regola un atto, pubblico o privato, idoneo allo scopo, o l’intervento dell’usucapione ventennale (cfr. Cons. Stato, sez. V, 27 febbraio 2019 n. 1369, che richiama Cons. Stato, sez. V, 31 agosto 2017, n. 4141, secondo cui L’esistenza di un diritto di uso pubblico del bene non può sorgere per meri fatti concludenti, ma presuppone un titolo idoneo a tal fine.
In particolare, laddove la proprietà del sedime stradale non appartenga ad un soggetto pubblico, bensì ad un privato, la prova dell’esistenza di una servitù di uso pubblico necessariamente presuppone:
- un atto pubblico o privato (provvedimento amministrativo, convenzione fra proprietario ed amministrazione, testamento)
- o l’intervento della usucapione ventennale, fermo restando che, relativamente a quest’ultimo titolo di acquisto del diritto, va preliminarmente accertata la riconosciuta idoneità della strada a soddisfare esigenze di carattere pubblico (nello stesso senso Cons. Stato, sez. II, 12 maggio 2020, n. 2992).
