L’esecutività e la pubblicità delle deliberazioni: disciplina
Come noto, l’art. 134, comma 3 del Tuel dispone che
le deliberazioni non soggette a controllo necessario o non sottoposte a controllo eventuale diventano esecutive dopo il decimo giorno dalla pubblicazione.
Ovviamente è fatto salvo quanto disposto all’art. 134, comma 4 del Tuel, a tenore del quale
nel caso di urgenza, le deliberazioni di consiglio e giunta possono essere dichiarate immediatamente eseguibili con il voto espresso dalla maggioranza dei componenti.
L’art. 124, comma 1 del Tuel, invece, prevede che
tutte le deliberazioni del comune e della provincia sono pubblicate mediante pubblicazione all’albo pretorio, nella sede dell’ente, per 15 gg consecutivi, salvo specifiche disposizioni di legge.
A oggi può (forse) dirsi risolto il problema del coordinamento fra la norma di cui all’art. 124 del TUEL (che impone la pubblicazione di tutte le delibere dell’ente locale per quindici giorni consecutivi all’Albo pretorio) e quella di cui al successivo art. 134 (che disciplina i presupposti per l’esecutività delle delibere).
Ma una premessa è necessaria, anzitutto.
Secondo la ricostruzione tradizionale fatta propria dalla dottrina amministrativa, l’esecutività rappresenta l’attitudine propria del provvedimento ad essere attuato direttamente dall’Amministrazione, senza ricorrere al Giudice, ovvero, ancora, l’idoneità del provvedimento ad essere eseguito. Il provvedimento amministrativo efficace è immediatamente esecutivo, “salvo che sia disposto diversamente dalla legge o dal provvedimento medesimo” (art. 21-quater, co. 1, l. n. 241 del 1990), come accade nel caso degli enti locali, dove la normativa di settore (il TUEL), invertendo la regola generale, impone un termine di dieci giorni, salvo vi sia la dichiarazione di immediata esecutività della delibera.
Il tempo che intercorre fra l’integrazione dell’efficacia dell’atto e la sua esecutività è da intendersi come uno spatium adimplendi, ossia uno iato, a tutela dei destinatari dell’atto, che intercorre fra il momento in cui il provvedimento ha acquisito l’attitudine a produrre i suoi effetti nella realtà giuridico-materiale e quello in cui l’amministrazione può coattivamente realizzarli.
Quando una deliberazione diviene esecutiva
Orientamento prevalente: le delibere sono esecutive decorsi 10 giorni dalla pubblicazione
In merito alla problematica relativa la data di esecutività delle delibere degli enti locali, non immediatamente esecutive, ai sensi dell’art. 134 comma 3 del Tuel, si rileva l’esistenza di due teorie.
Secondo un primo orientamento, sul termine di 10 giorni di cui all’art. 134 non avrebbe alcuna incidenza quello differente, parallelo e non sovrapponibile, di quindici giorni, di pubblicazione all’Albo pretorio, previsto dall’art. 124 del TUEL. Sarebbe, infatti, diversa la ratio sottesa alle due disposizioni: l’art. 134 servirebbe “a stabilire la data certa di esecutività dell’atto”, mentre l’art. 124 realizzerebbe la “pubblicità presso i terzi, mediante presunzione di conoscenza dell’atto da parte dei cittadini per effetto del decorso del termine di 15 giorni da quello di pubblicazione”.
Tale orientamento, seguito da prevalente giurisprudenza amministrativa (Tar Lazio, Sez. II, n. 8915/2011 del 16.11.2011; TAR Lazio, II, 6506/2002 del 19.07.2002; Consiglio di Stato, Sez. IV, sentenza n. 1070/2009 del 18.11.2008), reputa, alla luce di una interpretazione letterale del citato art. 134, che afferendo il termine in esame “all’esecutività dell’atto”, le relative delibere diventano esecutive decorso il termine di 10 giorni dalla pubblicazione all’albo pretorio, ossia all’undicesimo giorno dall’inizio della pubblicazione.
L’indirizzo in questo senso della giurisprudenza contabile, nonché di quella amministrativa, è stato ritenuto consolidato (Corte Conti, sez. reg. controllo Lombardia, deliberazione n. 260/2024/PRSP).
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Recentemente, anche le Sezioni Riunite della Corte dei Conti, richiamando la pronuncia della Sezione regionale di controllo per la Lombardia n. 260/2024/PRSP, hanno rilevato la sussistenza di solidi argomenti che militano a favore della tesi in parola, evidenziando che al fine di individuare la data di esecutività della delibera dell’ente locale occorre fare riferimento all’art. 134 del TUEL, disposizione che detta la disciplina dell’acquisizione dell’esecutività delle delibere degli enti locali, di talché sull’esecutività dell’atto non risulta avere incidenza, in base al tenore letterale della norma, il decorso del periodo di quindici giorni di pubblicazione in albo pretorio, previsto dall’art. 124 del TUEL.
Del resto, come peraltro già evidenziato, diversa appare la ratio sottesa alle due previsioni:
- l’art. 134 è volto a stabilire la data certa di esecutività dell’atto, quale attitudine del provvedimento amministrativo a produrre effetti e ad essere portato ad esecuzione
- l’art. 124 realizza la pubblicità presso i terzi, mediante presunzione di conoscenza dell’atto da parte dei cittadini per effetto del decorso del termine di quindici giorni da quello di pubblicazione (in termini T.A.R. Lazio, Roma, Sez. n. 10791/2024 e varie recenti pronunce delle Sezioni regionali di controllo della Corte dei conti, come Campania n. 68/2021/PRSE, n. 80/2019/PRSP e n. 23/2020/PRSP).
Orientamento minoritario: il computo dei 10 giorni decorre dal termine della pubblicazione
In senso contrario militano alcune accennate pronunce, tanto del Giudice civile quanto di quello amministrativo.
Il secondo orientamento, cui aderisce anche il Ministero dell’Interno (parere 13 settembre 2006), considera invece che alla scadenza del quindicesimo giorno il sub-procedimento di pubblicazione è perfezionato e le deliberazioni non soggette al controllo preventivo di legittimità, alla scadenza del decimo giorno dalla eseguita pubblicazione, diventano esecutive se non siano state già dichiarate immediatamente eseguibili (Corte di Cassazione, Sez. I Civile, n. 4397 del 03.05.1999) e che il computo iniziale dei dieci giorni debba compiersi con riferimento al termine della pubblicazione da effettuarsi per 15 giorni (TAR Sardegna, 21 maggio 2002, n. 709).
Nello stesso si è orientata la Corte di Cassazione, che, con una risalente pronuncia (sentenza, Sez. I, 3 maggio 1999, n. 4397), ha affermato che “alla scadenza del quindicesimo giorno il sub procedimento di pubblicazione è perfezionato e le deliberazioni non soggette al controllo preventivo di legittimità, alla scadenza del decimo giorno dalla eseguita pubblicazione, divengono esecutive se non siano già state dichiarate immediatamente eseguibili”.
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In senso analogo, è stato rilevato come il computo iniziale dei 10 giorni debba compiersi con riferimento al termine della pubblicazione da effettuarsi per 15 giorni e che quindi, a norma dell’art. 134, co. 3, d.lgs. n. 267 del 2000, le delibere non soggette a controllo diventano esecutive il decimo giorno dopo la pubblicazione (T.A.R. Campania, Napoli, sentenza n. 5463/2016).
Anche la Sezione regionale di controllo per la Campania, nella deliberazione n. 104/2018, richiamata la propria precedente pronuncia n. 274/2013, che ha ritenuto che solo una volta perfezionata la fase integrativa dell’efficacia si potrebbe discorrere dell’acquisizione, da parte del provvedimento, del profilo della esecutività, che – ricorda – è accessorio e non consegue naturalmente alla struttura dell’atto o alla sua validità.
Indurrebbe a tanto, secondo questa impostazione, la considerazione che i due termini svolgono le diverse funzioni di pubblicità notizia (art. 124) e di consolidamento dei profili esecutori (art. 134), per cui l’esecutività passa dallo spirare di entrambi.
