Il principio di alternatività delle tutele
Secondo l’art. 823, comma 2, del codice civile
Spetta all’autorità amministrativa la tutela dei beni che fanno parte del demanio pubblico. Essa ha facoltà
- sia di procedere in via amministrativa
- sia di valersi dei mezzi ordinari a difesa della proprietà e del possesso regolati dal presente codice.
In altri termini, la condizione dei beni demaniali resta determinata dal loro assoggettamento alla cura della pubblica amministrazione, alla quale soltanto spetta la loro tutela, sia per la consistenza materiale, sia per la condizione giuridica. Tutela, questa, di solito esercitata con mezzi amministrativi, ferma la facoltà dell’amministrazione di fare uso anche dei mezzi ordinari stabiliti dal codice a difesa della proprietà e del possesso.
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L’art. 823 secondo comma c.c., sul carattere alternativo dell’autotutela amministrativa rispetto ai mezzi ordinari a difesa della proprietà o del possesso, ancorché dettato per i beni demaniali, configura espressione di un principio generale, valido per ogni situazione giuridica in cui siano esperibili rimedi giurisdizionali.
Come rammentato dalle Sezioni unite con sentenza 27459/2016, il principio di alternatività della tutela ex art. 823, comma 2, c.c., inoltre, non preclude all’ente che abbia agito in autotutela amministrativa con attività provvedimentale di esperire una diversa e successiva forma di reazione dinanzi al giudice ordinario, laddove il provvedimento adottato in autotutela abbia esaurito i propri effetti a causa del venir meno dello scopo pubblicistico al quale era preordinato, atteso che la menzionata norma afferma la possibilità di esperire entrambe le tutele, ma non anche il principio che “electa una via, non datur recursus ad alteram”.
Dunque, la norma ammette in modo espresso che l’amministrazione possa avvalersi, oltre che dei mezzi amministrativi autoritativi, anche dei mezzi ordinari previsti dal codice a difesa della proprietà e del possesso. È questa l’applicazione del principio generale secondo cui la pubblica amministrazione ha sempre facoltà di scegliere, per il conseguimento dei suoi fini, fra i mezzi di diritto pubblico che le provengono dalla sua posizione di supremazia e quelli di diritto privato comuni a tutti i soggetti di diritto.
Si badi, però: questo principio risulta applicabile solo con riferimento ai beni pubblici in senso stretto (quindi oggetto di concessione) e non con riferimento ai beni disponibili, normalmente oggetto di rapporti meramente privatistici. Ne consegue, per esempio, che la P.A. non ha il potere di emettere, a norma dell’art. 823, secondo comma, cod. civ., atti autoritativi in autotutela per il conseguimento della disponibilità di un bene immobile detenuto in locazione da un privato nell’ambito di un rapporto di diritto comune (Cass. civ. n. 17734/2014).
L’autotutela esecutiva sui beni pubblici: caratteristiche e limiti
E’ bene premettere che, come rammentato dalla giurisprudenza, l’autotutela della P.A. è espressione della sua supremazia, e conseguentemente può essere esercitata solo nei confronti di soggetti privati, non anche nei confronti di soggetti che fanno parte anch’essi della P.A., e che, in quanto tali, sono nella medesima condizione giuridica. Pertanto, un Comune non può esercitare i propri poteri di autotutela a difesa della proprietà demaniale, secondo la previsione dell’art. 823, secondo comma, c.c., nei confronti di una Regione (SS.UU. Cass. civ. n. 1864/2005).
In senso più ampio, poi, l’autotutela esecutiva di cui all’art. 823 c.c. mira, in via diretta, al perseguimento dell’interesse pubblico cui risponde l’uso del bene. Sul tema, in un recentissimo arresto intervenuto nella materia in esame (C.d.S., Sez. V, 6 settembre 2024, n. 7473) la giurisprudenza ha avuto modo di ribadire:
- che l’art. 823, secondo comma, c.c. soddisfa l’esigenza di tutela non connessa al possesso, né alla mera proprietà pubblica, ma dipendente dagli interessi pubblici che il bene può soddisfare
- che i poteri di cui al predetto art. 823, secondo comma, c.c., possono esercitati in relazione sia ai beni che appartengono al Demanio (necessario ed eventuale), sia a quelli che fanno parte del patrimonio indisponibile (cfr., ex multis, Cass civ., Sez. Un., ord. 20 luglio 2015, n. 15155; C.d.S., Sez. VII, 30 marzo 2024, n. 2980)
- che fa capo alla P.A. il potere di controllo e di intervento di imperio, sia per proteggere il bene da turbative, sia per eliminare ogni situazione di contrasto riguardo alle esigenze del pubblico interesse che devono ispirare l’utilizzazione dei beni destinati a pubblico servizio (C.d.S., Sez. V, 1° ottobre 1999, n. 1224; id., 22 novembre 1993, n. 1164; Sez. VI, 25 novembre 1991, n. 969). Ciò giustifica l’ampio ambito di operatività dell’autotutela amministrativa dei beni sia demaniali, sia patrimoniali indisponibili, potendo la P.A. emettere provvedimenti autoritativi di riduzione in pristino, ovvero di revoca e di modificazione, con forza coattiva, degli atti e delle situazioni divenute incompatibili con la destinazione pubblica del bene (C.d.S., Sez. V, n. 1164/1993, cit.).
L’ordinanza di rilascio di un bene pubblico
Da ultimo, mette conto richiamare le affermazioni contenute in un recente arresto della Corte di Cassazione (n. 2980 del 30 marzo 2024), in cui si è evidenziato che, una volta verificato che un bene demaniale o patrimoniale indisponibile è adibito ad uso privato in difetto di un titolo idoneo, la P.A. legittimamente esercita, ai sensi dell’art. 823, secondo comma, c.c., il potere di autotutela possessoria emettendo un’ordinanza di rilascio (cfr. C.d.S., Sez. VI, 30 settembre 2015, n. 4554).
Siffatto provvedimento, secondo la prevalente giurisprudenza (si veda, tra le altre, Cons. Stato, sez. VII, 29 gennaio 2024, n. 862):
- ha natura doverosa e vincolata
- non necessita della preventiva comparazione con gli interessi del privato occupante, non potendosi giammai ingenerare un affidamento “legittimo” in presenza di una situazione connotata da evidente abusività
- non necessita di specifica motivazione, se non quella necessaria a dare atto dell’accertamento dell’abusiva occupazione e nei confronti del quale non è configurabile il vizio di eccesso di potere, perché l’esercizio del potere di autotutela esecutiva si giustifica unicamente in ragione della perdurante occupazione sine titulo del bene pubblico.
Resta fermo tuttavia l’onere di dimostrare in giudizio i fatti che costituiscono il fondamento dell’esercizio del potere di autotutela esecutiva, che incombe, ai sensi degli artt. 2697 c.c. e 823, secondo comma, c.c., in capo all’Amministrazione che tale potere abbia esercitato (C.d.S., Sez. VII, 5 gennaio 2024, n. 21; Sez. VI, 29 agosto 2019, n. 5934).
