equo compenso

Nel contesto delle gare d’appalto pubbliche, la legge sull’equo compenso rappresenta una pietra miliare volta a garantire remunerazioni giuste per i professionisti nel settore dell’ingegneria e dell’architettura.

Introdotto per contrastare la tendenza al ribasso eccessivo nelle offerte di gara, il principio dell’equo compenso cerca di bilanciare la competitività con la qualità e la sostenibilità delle prestazioni professionali. Tuttavia, l’applicazione pratica di questa normativa ha sollevato questioni complesse, soprattutto in relazione alla sua interazione con le procedure di gara e le strategie di offerta delle imprese.

Negli ultimi anni, il settore ha affrontato sfide significative legate alla determinazione dei corrispettivi a base di gara, con ribassi medi che hanno raggiunto il 40%, compromettendo non solo la sostenibilità economica delle professioni tecniche ma anche la qualità delle opere pubbliche. Il contesto normativo precedente, delineato principalmente dal Decreto Tariffe e dalle disposizioni del D.lgs. 50/2016, offriva ampio spazio a interpretazioni e applicazioni che non sempre favorivano la corretta valutazione del lavoro svolto dagli ingegneri e dagli architetti.

L’equo compenso nel contesto delle gare pubbliche è un principio giuridico di fondamentale importanza, volto a garantire che i professionisti, specialmente nel settore dell’ingegneria e dell’architettura, ricevano una remunerazione adeguata per i loro servizi. La necessità di introdurre una normativa specifica sull’equo compenso è emersa dalla crescente pressione competitiva all’interno delle gare d’appalto, che spesso spingeva le imprese a proporre offerte economicamente aggressive, talvolta a scapito della qualità del lavoro e della sostenibilità finanziaria dei professionisti coinvolti.

In risposta a queste problematiche, la recente introduzione della normativa sull’equo compenso (L. 49/2023) segna una svolta decisiva, stabilendo criteri più stringenti per la determinazione dei corrispettivi e mirando a ristabilire un equilibrio tra la remunerazione dei professionisti e le esigenze di economicità e competitività del mercato. Questa nuova direzione normativa non solo tutela i diritti dei professionisti ma punta anche a migliorare la qualità e l’efficienza dei servizi offerti, assicurando che le infrastrutture e gli spazi che modellano il nostro ambiente siano il risultato di una progettazione consapevole e sostenuta da una giusta valutazione economica.

L’introduzione della legge sull’equo compenso (L. 49/2023) segna un momento di svolta significativo nel quadro normativo riguardante la determinazione dei corrispettivi nei servizi di ingegneria e architettura. L’equo compenso è ora definito come un compenso proporzionato alla quantità e qualità del lavoro svolto, considerando le caratteristiche della prestazione professionale e i compensi previsti dal Decreto Ministeriale del 17 giugno 2016.

La L. 49/2023 stabilisce che i corrispettivi determinati secondo i criteri ministeriali non solo servono come punto di riferimento ma impongono anche un limite al di sotto del quale il compenso è considerato non equo. Questo approccio normativo introduce un vincolo importante per le stazioni appaltanti, le quali sono ora tenute a rispettare i parametri minimi di compenso nella definizione dell’importo a base di gara, evitando riduzioni percentuali non giustificate che potrebbero compromettere l’equità della remunerazione.

La legge prevede inoltre sanzioni specifiche per la violazione dei principi di equo compenso, tra cui la nullità delle clausole contrattuali che stabiliscono compensi non equi, e offre ai professionisti gli strumenti legali per impugnare tali clausole, garantendo una tutela più efficace dei loro diritti. Queste disposizioni hanno l’obiettivo di rafforzare la serietà delle offerte e la qualità delle prestazioni professionali, assicurando che i servizi di ingegneria e architettura siano remunerati in modo giusto e proporzionato al valore del lavoro svolto.

La disciplina sull’equo compenso, introdotta con la Legge n. 49/2023, rappresenta un tentativo legislativo di affrontare queste problematiche, stabilendo parametri minimi di remunerazione che non possono essere sottostimati nelle offerte economiche. Questa misura mira a prevenire la dequalificazione professionale e a promuovere l’alta qualità dei servizi offerti, garantendo allo stesso tempo che la concorrenza tra le imprese non si traduca in una gara al ribasso dannosa per i lavoratori e per gli standard professionali.

La legge sull’equo compenso, quindi, si pone come un equilibrio tra la necessità di stimolare la concorrenza e l’innovazione all’interno del mercato delle gare pubbliche e l’urgenza di tutelare i diritti e le condizioni economiche dei professionisti. Questo principio è particolarmente rilevante per le professioni tecniche, dove la competenza e l’esperienza sono risorse insostituibili che vanno adeguatamente valorizzate. In questo contesto, l’equo compenso funge da garanzia per mantenere elevati gli standard di qualità e sicurezza nei progetti pubblici, evitando che la riduzione dei costi si traduca in soluzioni progettuali inferiori o in pratiche lavorative insostenibili.

Tuttavia, l’applicazione della normativa sull’equo compenso ha sollevato interrogativi interpretativi e operativi significativi. Le aziende partecipanti alle gare d’appalto devono ora navigare attraverso un panorama normativo più complesso, cercando di allineare le proprie strategie di offerta con i principi di equità e trasparenza richiesti dalla legge. D’altra parte, le amministrazioni pubbliche si trovano di fronte alla sfida di valutare le offerte non solo in base all’aspetto economico ma anche considerando il rispetto dei criteri in materia di equo compenso, un processo che richiede una maggiore attenzione e capacità di giudizio.

Per essere equo, il compenso deve anche essere conforme ai valori previsti rispettivamente:

  • per gli avvocati, dal decreto del Ministro della giustizia emanato ai sensi dell’art. 13, comma 6, della legge 247/2012 (DM 13/8/2022 n. 147, regolamento concernente la determinazione dei parametri per la liquidazione dei compensi per la professione forense);
  • per i professionisti iscritti agli ordini e collegi, dai decreti ministeriali adottati ai sensi dell’art. 9 del DL 1/2012 (come convertito dalla legge 27/2012); ad esempio, il DM 17/6/2016 di approvazione delle tabelle dei corrispettivi commisurati al livello qualitativo delle prestazioni di progettazione;
  • per gli altri professionisti di cui all’art. 1 comma 2 legge 4/2013, da apposito decreto del Ministro delle imprese e del made in Italy (da adottare entro 60 giorni dall’entrata in vigore della legge 49/2023 e, successivamente, con cadenza biennale, sentite le associazioni di categoria interessate).

Attraverso l’analisi degli orientamenti resi dall’Autorità Nazionale Anticorruzione (ANAC), questo contributo intende esplorare le implicazioni di tale decisione per le future procedure di gara e per l’interpretazione della normativa sull’equo compenso. Ponendo una particolare enfasi sulle sfide interpretative e applicative emerse dal caso, si mira a fornire una panoramica dettagliata che possa servire da guida per professionisti del settore legale, amministrazioni pubbliche, e aziende partecipanti a gare d’appalto, evidenziando al contempo le potenziali evoluzioni future in questo ambito giuridico.

L’ANAC si è espressa recentemente sul tema con due pareri.

Parere Anac n. 343 del 20/7/2023.

Quanto all’attività di progettazione, con il primo parere l’Autorità ha ritenuto che dal complesso delle disposizioni della legge 49/2023 si desume che le tariffe stabilite dal citato DM 17/6/2016, riferite alla progettazione di lavori e opere, non possano più costituire un mero criterio o base di riferimento ai fini dell’individuazione dell’importo da porre a base di gara dell’affidamento.

Piuttosto, le tariffe ministeriali, secondo la legge 49/2023, assurgono a parametro vincolante e inderogabile” per la determinazione dei corrispettivi negli appalti di servizi di ingegneria e architettura.

Secondo l’Autorità, l’impossibilità di corrispondere un compenso inferiore, rispetto ai suddetti parametri, comporterebbe la non utilizzabilità dei criteri di aggiudicazione del prezzo più basso e dell’offerta economicamente più vantaggiosa.

Alla luce del nuovo quadro normativo, l’ANAC ipotizza che le procedure di gara, aventi ad oggetto l’affidamento dei servizi tecnici, dovrebbero essere costruite come gare “a prezzo fisso”, dove la competizione è limitata alla componente qualitativa.

L’ANAC, pertanto, ritiene che, alla luce della legge 49/2023, le pubbliche amministrazioni possano affidare incarichi ai liberi professionisti considerando le tariffe professionali “prezzo fisso” (art. 108, co. 5) ed applicando il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa per la parte dedicata ai criteri qualitativi e quantitativi diversi dal prezzo.

Diversamente opinando – prosegue – non si spiegherebbe né la previsione della nullità, rilevabile anche d’ufficio, della clausola che fissa un compenso inferiore a quello stabilito dal decreto ministeriale, né l’abrogazione dell’art. 2, comma 1, lett. a) del decretolegge 223/2006, che aveva eliminato le tariffe minime obbligatorie.

Parere Anac n. 101 del 28 febbraio 2024

Dall’analisi di questo parere emerge un caso emblematico in questo dibattito, che offre uno spaccato significativo sull’interpretazione e l’applicazione della legge sull’equo compenso in contesti specifici di gara.

Presentato in risposta a una procedura aperta per l’affidamento di servizi di direzione lavori, coordinamento sicurezza in esecuzione, e direttore operativo-ispettore di cantiere, il caso solleva interrogativi cruciali riguardo alla legittimità delle offerte di ribasso che, pur rispettando formalmente i criteri di gara, potrebbero contravvenire ai principi dell’equo compenso.

Attraverso di esso, Anac è stata chiamata a stabilire se, in una procedura di gara finalizzata all’affidamento di servizi di ingegneria e architettura, l’operatore economico che abbia formulato una percentuale di ribasso che intacca anche il compenso professionale (oltre alle spese) sia da considerarsi anomala, e dunque da escludere, per violazione della normativa in tema di equo compenso.

In altri termini, la questione centrale era se un’offerta di ribasso, che intaccasse il compenso professionale stabilito dai parametri ministeriali, potesse essere considerata conforme alle normative vigenti, in particolare alla luce della recente legge sull’equo compenso.

Si evidenziava, in sintesi, una preoccupazione crescente nel settore delle gare d’appalto: fino a che punto è possibile applicare ribassi senza compromettere gli standard di qualità e remunerazione equa previsti dalla legge? La società argomentava che le offerte di ribasso presentate da alcune imprese concorrenti non solo minavano la sostenibilità finanziaria dei servizi professionali ma potenzialmente violavano anche la legge sull’equo compenso, introducendo un elemento di incertezza legale nelle procedure di gara.

La risposta dell’ANAC a questa complessa questione è stata attesa con grande interesse, poiché avrebbe potuto stabilire un importante precedente per future gare d’appalto, influenzando la modalità con cui amministrazioni pubbliche e imprese interpretano e applicano la legge sull’equo compenso. Il Parere non solo avrebbe avuto ripercussioni sulla specifica gara in questione ma avrebbe anche offerto chiarimenti essenziali sulla relazione tra le procedure di gara e i requisiti dell’equo compenso, in un momento in cui il settore pubblico e quello privato cercano di navigare attraverso le nuove sfide poste dalla normativa.

Un aspetto fondamentale dell’analisi dell’ANAC è stato il riconoscimento delle difficoltà interpretative e applicative della legge sull’equo compenso in relazione alle procedure di gara. L’Autorità ha rilevato l’assenza di una chiara direttiva normativa o giurisprudenziale che delineasse in modo inequivocabile come le offerte di gara dovessero rispettare i principi dell’equo compenso, soprattutto in contesti in cui il margine di ribasso potrebbe influenzare direttamente il compenso professionale.

Inoltre, l’ANAC ha evidenziato l’importanza di bilanciare i principi di concorrenza e trasparenza con la necessità di garantire un’adeguata remunerazione per i professionisti. L’Autorità ha sottolineato che, pur dovendo promuovere la competizione leale e l’efficienza nei costi, è essenziale che le procedure di gara non compromettano gli standard professionali e la qualità dei servizi attraverso politiche di ribasso insostenibili.

Infine, l’Anac, nel prendere atto del difficile contesto, ha affermato che, in assenza di indicazioni esplicite nei bandi di gara che vincolino il rispetto della legge sull’equo compenso, le amministrazioni appaltanti e le imprese partecipanti devono esercitare giudizio e discrezionalità nell’applicare i principi di equità. L’ANAC invita quindi a una riflessione più ampia sulla necessità di integrare chiaramente la normativa sull’equo compenso nelle future linee guida e documentazioni di gara, al fine di prevenire ambiguità e assicurare un’applicazione coerente dei principi di remunerazione equa.

Ciò comporta una maggiore responsabilità nel definire criteri di selezione e valutazione delle offerte che non solo mirino alla competitività economica ma anche al rispetto dei principi di qualità e sostenibilità professionale. Le amministrazioni dovranno quindi garantire che i bandi di gara siano redatti in modo tale da prevenire offerte che potrebbero contravvenire alla legge sull’equo compenso, evitando così future contestazioni e complicazioni legali.

Sul tema dell’equo compenso è altresì opportuno segnalare quanto evidenziato dalla giurisprudenza amministrativa.

Il Tar Veneto, con sentenza 632/224 (allegata in calce),  dopo aver evidenziato che con la legge n. 49/2023 , entrata in vigore in data 20 maggio 2023, il legislatore ha riscritto le regole in materia di compenso equo per le prestazioni professionali con l’intento di incrementare le tutele per quest’ultime, garantendo la percezione, da parte dei professionisti, di un corrispettivo equo per la prestazione intellettuale eseguita anche nell’ambito di quei rapporti d’opera professionale in cui essi si trovino nella posizione di “contraenti deboli”, ha rammentato che:

  • la novella normativa trova applicazione in favore di tutti i professionisti, a prescindere dalla loro iscrizione ad un ordine o collegio
  • ai sensi dell’art. 1 della citata legge, per compenso equo deve intendersi la corresponsione di un compenso proporzionato alla quantità e alla qualità del lavoro svolto, al contenuto e alle caratteristiche della prestazione professionale, nonché conforme ai compensi previsti rispettivamente: a) per gli avvocati, dal decreto del Ministro della giustizia emanato ai sensi dell’articolo 13, comma 6, della legge 31 dicembre 2012, n. 247; b) per i professionisti iscritti agli ordini e collegi, dai decreti ministeriali adottati ai sensi dell’articolo 9 del decreto-legge 24 gennaio 2012, n. 1, convertito, con modificazioni, dalla legge 24 marzo 2012, n. 27; c) per i professionisti di cui al comma 2 dell’articolo 1 della legge 14 gennaio 2013, n. 4, dal decreto del Ministro delle imprese e del made in Italy.

Il successivo articolo 2, inoltre, ha specificato che la legge in esame trova applicazione ai rapporti professionali fondati sulla prestazione d’opera intellettuale ex art. 2230 c.c., regolamentati da convenzioni aventi ad oggetto lo svolgimento, anche in forma associata o societaria, delle attività professionali prestate a favore di imprese bancarie e assicurative, delle loro società controllate e delle loro mandatarie, imprese che, nell’anno precedente al conferimento dell’incarico, hanno occupato alle proprie dipendenze più di 50 lavoratori ovvero hanno presentato ricavi annui superiori a 10 milioni di euro e, infine, per le prestazioni rese in favore della Pubblica Amministrazione.

Il legislatore ha quindi stabilito la nullità delle clausole che non prevedono un compenso equo e proporzionato all’opera prestata, come determinato dall’art. 2, introducendo una nullità relativa o di protezione che consente al professionista di impugnare la convenzione, il contratto, l’esito della gara, l’affidamento, la predisposizione di un elenco di fiduciari o comunque qualsiasi accordo che prevede un compenso iniquo innanzi al Tribunale territorialmente competente in base al luogo in cui ha la residenza per far valere la nullità della pattuizione, chiedendo la rideterminazione giudiziale del compenso per l’attività professionale prestata con l’applicazione dei parametri previsti dai decreti ministeriali relativi alla specifica attività svolta dal professionista.

Lo scopo della normativa in esame, come visto, è quello di tutelare i professionisti nell’ambito dei rapporti d’opera professionale in cui essi si trovino nella posizione di “contraenti deboli” ed emerge ulteriormente dalla previsione per la quale gli stessi ordini e i collegi professionali sono chiamati ad adottare disposizioni deontologiche volte a sanzionare il professionista che violi le disposizioni sull’equo compenso.

Ebbene, secondo il Tar Veneto non vi è alcuna antinomia in concreto tra la legge n. 49/2023 e la disciplina del codice dei contratti pubblici.

Secondo alcuni, le gare per servizi di architettura o di ingegneria dovrebbero essere strutturate e aggiudicate sulla base di un “prezzo fisso” non ribassabile, individuato dalla stessa P.a. come corrispettivo posto a base di gara, con competizione limitata alla sola componente tecnica dell’offerta e con una evidente compromissione della libera contrattazione, del confronto competitivo tra operatori economici e dei principi comunitari in materia di libertà di circolazione, di stabilimento e di prestazione di servizi.

Nel caso di specie, i magistrati amministrativi hanno ritenuto che l’interpretazione letterale e teleologica della legge n. 49/2023 depone in maniera inequivoca per la sua applicabilità alla materia dei contratti pubblici.

Come già esposto, infatti, il legislatore, al dichiarato intento di tutelare i professionisti intellettuali nei rapporti contrattuali con “contraenti forti” ha espressamente previsto l’applicazione della legge anche nei confronti della Pubblica Amministrazione e ha riconosciuto la legittimazione del professionista all’impugnazione del contratto, dell’esito della gara, dell’affidamento qualora sia stato determinato un corrispettivo qualificabile come iniquo ai sensi della stessa legge.

Non a caso, l’art. 8, d.lgs. n. 36/2023, oggi prevede che le Pubbliche Amministrazioni, salvo che in ipotesi eccezionali di prestazioni rese gratuitamente, devono garantire comunque l’applicazione del principio dell’equo compenso nei confronti dei prestatori d’opera intellettuale.

Sul piano letterale e teleologico, pertanto, gli elementi sopra evidenziati depongono in maniera chiara per l’applicabilità delle previsioni della legge n. 49/2023 anche alla disciplina di cui al Codice Contratti; diversamente opinando, l’intervento normativo in questione risulterebbe privo di reale efficacia sul mercato delle prestazioni d’opera intellettuale qualora il legislatore avesse inteso escludere i rapporti contrattuali tra i professionisti e la Pubblica Amministrazione che, nel mercato del lavoro attuale, rappresentano una percentuale preponderante del totale dei rapporti contrattuali conclusi per la prestazione di tale tipologia.

Resta comunque applicabile il criterio di aggiudicazione dell’offerta economicamente più vantaggiosa, in ragione del rapporto qualità/prezzo. Infatti, mediante l’interpretazione coordinata delle norme in materia di equo compenso e del codice dei contratti pubblici si può affermare che il compenso del professionista sia soltanto una delle componenti del “prezzo” determinato dall’Amministrazione come importo a base di gara, al quale si affiancano altre voci, relative in particolare alle “spese ed oneri accessori”. Sicchè:

  • l’Amministrazione è chiamata a quantificare tali voci per individuare l’importo complessivo da porre a base di gara;
  • al tempo stesso, la voce “compenso”, individuata con tale modalità come una delle voci che costituiscono il prezzo, è da qualificare anche come compenso equo ai sensi della legge n. 49/2023
  • il compenso determinato dall’Amministrazione deve ritenersi non ribassabile dall’operatore economico, trattandosi di “equo compenso” il cui ribasso si risolverebbe, essenzialmente, in una proposta contrattuale volta alla conclusione di un contratto pubblico gravato da una nullità di protezione e contrastante con una norma imperativa.
  • l’operatività del criterio di aggiudicazione dell’offerta economicamente più vantaggiosa, in ragione del rapporto qualità/prezzo, è fatta salva in ragione della libertà, per l’operatore economico, di formulare la propria offerta economica ribassando le voci estranee al compenso, ossia le spese e gli oneri accessori.

Siffatta conclusione, oltre ad assicurare la coerente e coordinata applicazione dei due testi normativi, consente di escludere che la legge n. 49/2023 produca di per sé effetti anti concorrenziali o in contrasto con la disciplina dell’Unione Europea.

Si osserva, infatti, che escludere la proposizione di offerte economiche al ribasso sulla componente del prezzo rappresentata dai “compensi” non è un ostacolo alla concorrenza o alla libertà di circolazione e di stabilimento degli operatori economici, ma al contrario rappresenta una tutela per questi ultimi, a prescindere dalla loro nazionalità, in quanto permetterà loro di conseguire un corrispettivo equo e proporzionato anche da un contraente forte quale è la Pubblica Amministrazione e anche in misura superiore a quella che sarebbero stati disposti ad accettare per conseguire l’appalto; inoltre, l’operatore economico che, in virtù della sua organizzazione d’impresa, dovesse ritenere di poter ribassare componenti accessori del prezzo (ad esempio le spese generali) potrà avvantaggiarsi di tale capacità nell’ambito del confronto competitivo con gli altri partecipanti alla gara, fermo restando il dovere dell’Amministrazione di sottoporre a controllo di anomalia quelle offerte non serie o che, per la consistenza del ribasso offerto su componenti accessorie del prezzo, potranno apparire in buona sostanza abusive, ossia volte ad ottenere un vantaggio indebito traslando su voci accessorie il ribasso economico che, in mancanza della legge n. 49/2023, sarebbe stato offerto sui compensi.

Attenzione: l’Anac non ha affatto avallato la possibilità di prevedere ribassi in deroga al principio dell’equo compenso; piuttosto, in chiave garantistica, si è limitate a ritenere ammissibile l’offerta prodotta in quanto il bando non prevedeva esplicite indicazioni in merito alla necessità di rispettare i criteri di cui alla legge. 49/2023, al contempo invitando le Amministrazioni, quantomeno per il futuro, a esercitare il potere discrezionale in maniera più rigorosa.

Più interessante la pronuncia del Tar Veneto, che, come visto, ha rimarcato che la previsione sull’equo compenso favorisce il rafforzamento delle tutele e dell’interesse alla partecipazione alle gare pubbliche, rispetto alle quali l’operatore economico, sia esso grande o piccolo, italiano o di provenienza UE, è consapevole del fatto che la competizione si sposterà eventualmente su profili accessori del corrispettivo globalmente inteso (ad esempio, come visto, sulle spese generali) e, ancor di più, sul profilo qualitativo e tecnico dell’offerta formulata.

Ciò è idoneo a produrre anche effetti pro-concorrenziali in favore del piccolo operatore economico, che sarà incentivato a partecipare alle pubbliche gare nella consapevolezza che non si troverà più a competere sulla voce “compensi” con gli operatori di grandi dimensioni, che per loro stessa natura possono essere maggiormente in grado di formulare ribassi su tale voce, mantenendo comunque un margine di utile rilevante.

Pertanto, il meccanismo derivante dall’applicazione della legge n. 49/2023 è tale da garantire sia dei margini di flessibilità e di competizione anche sotto il profilo economico, sia la valorizzazione del profilo qualitativo e del risultato, in piena coerenza con il dettato normativo nazionale e dell’Unione Europea.

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