Caratteristiche del contratto di Global Service
Il global service è un contratto, riconducibile alla categoria generale dei contratti misti che trovava il suo fondamento normativo già nell’art. 14 d.lgs. 163/06, che ha continuato a trovare la propria disciplina nell’art. 28 del d.lgs. n. 50 del 2016 e che oggi è disciplinato dal nuovo Codice dei contratti pubblici di cui al d.lgs. 36/2023.
La caratteristica del contratto di global service è la coesistenza di prestazioni eterogenee corrispondenti alle figure del contratto d’appalto di lavori, di servizi e/o dei contratti di fornitura; esso, cioè, comprende una pluralità di servizi sostanzialmente sostitutivi delle ordinarie attività di manutenzione, con responsabilità dei risultati da parte dell’aggiudicatario.
Tuttavia, come appresso evidenziato, l’istituto è a forte rischio di lesione dei principi della concorrenza (cfr. Corte Conti, Reg. Lombardia, sez. giurisd., 30 settembre 2009, n. 598), con la conseguenza che la scelta di tale tipologia contrattuale, pur attenendo alla sfera delle scelte discrezionali dell’Amministrazione (cfr. Consiglio di Stato, sez. V, 20 marzo 2007, n. 1331), rende indispensabile specificare con esattezza negli atti di gara l’ammontare delle singole prestazioni e la loro incidenza percentuale delle diverse categorie rispetto all’importo complessivo del contratto.
Finalità del global service
Il global service, ove strutturato correttamente, consente l’ottimizzazione della gestione di diverse tipologie di prestazioni attraverso l’affidamento a un unico interlocutore che ha il compito di gestirli in modo coerente e coordinato.
La ragione stessa del ricorso al global service (e, peraltro, il suo presupposto di legittimità) è la realizzazione di un sistema funzionale integrato che superi la somma dei diversi segmenti riconducendoli a una regia globale. In questo quadro, l’assuntore diventa responsabile del progetto di manutenzione e delle scelte tecniche, così come è tenuto a garantire il raggiungimento dei risultati pattuiti.
In definitiva, la regia unica è la ratio principale dell’intervento.
Vantaggi del globa service
Il ricorso a tale istituto è divenuto sempre più frequente in quanto strumento attuativo di una gestione programmata della manutenzione tramite interventi preventivi e non più solo “a guasto” e verifiche periodiche e pianificate.
In questo senso, il global service, rettamente inteso, consente di raggiungere l’obiettivo del risultato complessivo e garantire un processo di manutenzione come recentemente definito dalla giurisprudenza (Consiglio di Stato, 7 gennaio 2025, n. 42), secondo cui la manutenzione inizia già durante la fase di progettazione di un intervento pubblico e presuppone adeguate procedure di valutazione dei rischi e misure di prevenzione.
Non si tratta, cioè, di una manutenzione puramente correttiva (in occasione di guasti), ma di una manutenzione che presuppone:
- a) la pianificazione
- b) l’orientamento della manutenzione all’affidabilità (in via preventiva e non solo correttiva).
E, d’altronde, la vita nominale di progetto di un’opera è il numero di anni nel quale è previsto che l’opera, purché soggetta alla necessaria manutenzione, mantenga specifici livelli prestazionali.
Global Service: requisiti di legittimità
in linea con l’esigenza di evitare che il contratto di global service si configuri come la mera somma di componenti tra loro eterogenei, la lex specialis dovrà:
- a) descrivere in modo molto preciso le prestazioni da eseguire
- b) collegare tali prestazioni al dato decisivo della integrazione funzionale che lega tra loro elementi eterogenei sviluppando un legame così intenso da comportare un risultato complessivo e, dunque, un oggetto del contratto qualitativamente e quantitativamente distinto da ciò che risulterebbe dalla mera sommatoria delle singole componenti
- c) rispettare l’esigenza di evitare l’accorpamento di prestazioni del tutto disomogenee in considerazione degli effetti limitativi che ciò produrrebbe in ordine alla partecipazione dei possibili concorrenti sia sotto il profilo giuridico che sotto quello funzionale; in tal senso è da leggere la copiosa giurisprudenza in materia di global service che ha trovato un significativo punto di approdo nel precedente del Consiglio di Stato del 27 gennaio 2016, n. 276, che ha ricordato che l’oggetto dei contratti di c.d. global service deve essere individuato secondo i normali canoni interpretativi di cui agli artt. 1362 ss. c.c.
- d) contenere, conseguentemente, una sorta di “norma di chiusura” volta a precisare che i lavori di manutenzione sia ordinaria che straordinaria sono eseguibili se cumulativamente contenuti entro i limiti di importo economico annuo, oltre i quali riservarsi la facoltà di inserire i lavori stessi nei propri strumenti di programmazione e di affidarli a terzi soggetti individuati mediante altre procedure di affidamento effettuate in conformità alla normativa vigente.
Global Service e Appalto Integrato: differenze
La natura del contratto di global service è del tutto incompatibile con la disciplina dell’appalto integrato e con il ricorso al progettista indicato.
È noto che in relazione al progettista indicato come professionista esterno la stessa Adunanza plenaria si è pronunciata nel senso che egli non assume, neppure nel caso di appalto integrato, la veste di concorrente (Consiglio di Stato, Adunanza Plenaria, 9 luglio 2020 n. 13 richiamata da Consiglio di Stato sez. V, 4 marzo 2025, n. 1836).
È, in particolare, con la sentenza 26 gennaio 2024, n. 850, il Consiglio di Stato ha ricostruito il quadro della disciplina e delle caratteristiche della figura progettista indicato nel modo che segue:
- a) si tratta non di “operatore economico”, ma, piuttosto, di “prestatore d’opera professionale (art. 2229 c.c.)” (Cons. Stato, Ad. plen., 9 luglio 2020 n. 13)
- b) non è un “offerente” ma, piuttosto, “un collaboratore (o, più propriamente, un ausiliario) del concorrente” (Cons. Giust. Amm. Regione Sicilia, 31 marzo 2021 n. 276)
- c) deve essere “qualificato come professionista esterno all’operatore economico concorrente, da questi incaricato di redigere il progetto; tuttavia privo, a sua volta, della qualità di concorrente” (Cons. Stato, Sez. V, 11 novembre 2022 n. 9923)
- d) il progettista indicato non è inserito nella struttura societaria che si avvale della sua opera, trattandosi di due soggetti separati e distinti, che svolgono funzioni differenti con conseguente diversa distribuzione delle responsabilità; di conseguenza i progettisti indicati devono possedere solo i requisiti di affidabilità e di capacità tecnica, e non anche quelli di carattere strettamente organizzativo.
Global service e appalto integrato non sono simili
È quindi evidente che il ricorso al progettista indicato è del tutto incompatibile con il Global Service, posto che non può essere condiviso l’assunto che l’appalto integrato e il global service stesso presentino sostanzialmente identità di contenuti e di prestazioni.
È vero il contrario, e cioè che nell’appalto integrato difetta l’integrazione funzionale che lega tra loro elementi eterogenei.
Nell’appalto integrato la redazione del progetto esecutivo costituisce una delle prestazioni contrattuali e si verifica una ripartizione tra l’ente e l’appaltatore dei compiti relativi alla progettazione dell’opera; nell’offerta devono essere distintamente indicati il corrispettivo richiesto per la progettazione e quello relativo all’esecuzione dei lavori.
