Principio segretezze offerte: cos’è
Il principio di segretezza delle offerte economiche impone che le offerte economiche debbano restare segrete per tutta la fase procedimentale in cui la Commissione di gara compie le sue valutazioni sugli aspetti tecnici della proposta negoziale; esso trae fondamento dall’obiettivo di evitare che elementi di valutazione di carattere automatico possano influenzare la valutazione degli elementi discrezionali.
Il principio costituisce, dunque, presidio all’attuazione dei principi di imparzialità e buon andamento dell’azione amministrativa, per garantire il lineare e libero svolgimento dell’iter che si conclude con il giudizio sull’offerta tecnica e l’attribuzione dei punteggi ai singoli criteri di valutazione.
Come si esplica il principio di segretezza dell’offerta economica
Il principio si declina in una triplice regola, per cui:
- a) la componente tecnica dell’offerta e la componente economica della stessa devono essere necessariamente inserite in buste separate e idoneamente sigillate, proprio al fine di evitare la ridetta commistione
- b) è precluso ai concorrenti l’inserimento di elementi economico-quantitativi all’interno della documentazione che compone l’offerta tecnica (qualitativa)
- c) l’apertura della busta contenente l’offerta economica deve necessariamente seguire la valutazione dell’offerta tecnica.
Invero, la conoscenza di elementi economici da parte della Commissione di gara, nella fase della valutazione dell’offerta tecnica, che precede quella di valutazione dell’offerta economica, appare di per sé idonea a determinare anche solo in astratto un condizionamento dell’operato della Commissione medesima, alterando o perlomeno rischiando potenzialmente di alterare la serenità e l’imparzialità dell’attività valutativa della Commissione stessa.
Il principio si declina in una triplice regola, per cui:
- a) la componente tecnica dell’offerta e la componente economica della stessa devono essere necessariamente inserite in buste separate e idoneamente sigillate, proprio al fine di evitare la ridetta commistione (cfr., tra le tante, Cons. Stato, Sez. V, 21 novembre 2017, n. 5392; Cons. Stato, Sez. VI, 27 novembre 2014, n. 5890);
- b) è precluso ai concorrenti l’inserimento di elementi economico-quantitativi all’interno della documentazione che compone l’offerta tecnica (qualitativa) (cfr., da ultimo, Cons. Stato, Sez. V, 24 gennaio 2019, n. 612);
- c)l’apertura della busta contenente l’offerta economica deve necessariamente seguire la valutazione dell’offerta tecnica (cfr. Cons. Stato, Sez. V, 20 luglio2016, n. 3287).
Quando si applica il principio di segretezza dell’offerta
Nondimeno, per consolidato orientamento giurisprudenziale, il principio e le relative regole operative trovano applicazione nei soli in casi in cui sussista effettivamente il pericolo di compromissione della garanzia di imparzialità della valutazione, il che accade, appunto, solo laddove concorrano:
- elementi di giudizio a carattere discrezionale (inerenti l’apprezzamento dei profili tecnici e qualitativi della proposta negoziale articolata dagli operatori economici in concorrenza) elementi di giudizio a rilevanza obiettiva ed automatica (quali sono quelli della componente economica dell’offerta)
- e, dunque, soltanto allorché il criterio di aggiudicazione (che ingloba entrambi i profili) sia quello della «offerta economicamente più vantaggiosa individuata sulla base del miglior rapporto qualità/prezzo».
Deroghe al principio di commistione delle offerte
La peculiarità del bene giuridico protetto dal principio di segretezza dell’offerta economica impone che la tutela si estenda a coprire non solo l’effettiva lesione del bene, ma anche il semplice rischio di pregiudizio al medesimo, perché anche la sola possibilità di conoscenza dell’entità dell’offerta economica, prima di quella tecnica, è idonea a compromettere la garanzia di imparzialità dell’operato dell’organo valutativo.
Il divieto in parola, peraltro, non può essere interpretato in maniera indiscriminata, al punto da eliminare ogni possibilità di obiettiva interferenza tra l’aspetto tecnico e quello economico dell’appalto posto a gara; in particolare, possono essere inseriti nell’offerta tecnica voci a connotazione (anche) economica o elementi tecnici declinabili in termini economici se rappresentativi di soluzioni realizzative dell’opera o del servizio oggetto di gara (cfr. Cons. Stato, III, 9 gennaio 2020, n. 167).
In altri termini, è ammessa l’indicazione nell’offerta tecnica di alcuni elementi economici, resi necessari dagli elementi qualitativi da fornire, purché tali elementi economici non consentano di ricostruire la complessiva offerta economica o purché non venga anticipatamente reso noto il «prezzo» dell’appalto.
Con ciò, in definitiva, il divieto di commistione non va inteso né in senso assoluto, né in senso formalistico, ben potendo nell’offerta tecnica essere contenuti “elementi economici che non fanno parte dell’offerta economica, quali i prezzi a base di gara, i prezzi di listini ufficiali, i costi o prezzi di mercato, ovvero siano elementi isolati e del tutto marginali dell’offerta economica che non consentano in alcun modo di ricostruire la complessiva offerta economica” (Cons. Stato, V, 29 aprile 2020, n. 273; Id., V, 11 giugno 2018, n. 3609; Id., V, 11 giugno 2018, n. 3609; Id., III, 12 luglio 2018, n. 4284; Id., III, 3 aprile 2017 n. 1530).
Sul tema, in particolare, la giurisprudenza ha affermato che il divieto di commistione tra le diverse componenti dell’offerta, che impone che le offerte economiche debbano restare segrete per tutta la fase procedimentale in cui la Commissione compie le sue valutazioni sugli aspetti tecnici della proposta negoziale, trae fondamento dall’obiettivo di evitare che elementi di valutazione di carattere automatico possano influenzare la valutazione degli elementi discrezionali, a presidio dell’attuazione dei principi di imparzialità e buon andamento dell’azione amministrativa (art. 97 Cost.), sub specie di trasparenza e par condicio dei concorrenti, per garantire il lineare e libero svolgimento dell’iter che si conclude con il giudizio sull’offerta tecnica e l’attribuzione dei punteggi ai singoli criteri di valutazione (Consiglio di Stato, Sez. V, 24 gennaio 2019, n. 612).
E la rigorosa interpretazione del principio in esame ha indotto la giurisprudenza amministrativa ad affermare che la conoscenza di elementi economici da parte della Commissione di gara, nella fase della valutazione dell’offerta tecnica, che precede quella di valutazione dell’offerta economica, appare di per sé idonea a determinare anche solo in astratto un condizionamento dell’operato della Commissione medesima, alterando o perlomeno rischiando potenzialmente di alterare la serenità e l’imparzialità dell’attività valutativa della Commissione stessa (Cons. Stato, Sez. V, 12novembre 2015, n. 5181; Cons. Stato, Sez. V, 15/09/2022, n. 8011).
È evidente, dunque, che il principio della segretezza dell’offerta economica si giustifica sempre in ragione della concomitante presenza di un’offerta tecnica, ponendosi a presidio della necessità che la valutazione di quest’ultima da parte dei componenti della Commissione di gara non sia condizionata o, comunque, influenzata dalla maggiore convenienza della correlata offerta economica.
Il che spiega perché, per consolidato orientamento giurisprudenziale, il principio di separazione tra offerta tecnica ed offerta economica e le relative regole operative trovano applicazione nei soli casi in cui sussista effettivamente il pericolo di compromissione della garanzia di imparzialità nella fase di valutazione, il che accade soltanto laddove concorrano elementi di giudizio a carattere discrezionale (inerenti l’apprezzamento dei profili tecnici e qualitativi della proposta negoziale) ed elementi di giudizio a rilevanza obiettiva ed automatica (quali sono quelli della componente economica dell’offerta) e, dunque, soltanto allorché il criterio di aggiudicazione (che ingloba entrambi i profili) sia quello dell’offerta economicamente più vantaggiosa (cfr., per tutte, Cons. Stato, Sez. III, 9/1/2020, n. 167, nonché Cons. Stato, Sez. V, 2/9/2019, n. 6017; T.A.R. Liguria, 11/2/2021, n. 102).
Quando non sussiste il rischio di commistione delle offerte
Ne consegue che il rischio di commistione non sussiste per definizione quando la gara debba essere aggiudicata, ricorrendone le condizioni, secondo il criterio del minor prezzo, laddove la concorrenza avviene esclusivamente sull’elemento economico, perché i profili tecnici (trattandosi di attività standardizzata, le cui caratteristiche sono selezionate dal mercato di riferimento o, comunque, integralmente predefinite dalla stazione appaltante) non sono suscettibili di modifica (Cons. Stato, Sezione V, 2/9/2019, n. 6017).
In conclusione, la sanzione dell’esclusione può legittimamente sanzionare la indebita commistione tra offerta tecnica ed offerta economica soltanto qualora si versi in una gara da aggiudicare secondo il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, risultando altrimenti sproporzionata e sviata rispetto al fine di garantire l’imparzialità di valutazioni di carattere discrezionale e non vincolato (T.A.R. Liguria, n. 102/2021).
