Focus in materia di diritto di accesso

Nozione di diritto di accesso

TAR Lazio Roma sez. II 20/6/2018 n. 6899 –> Il diritto di accesso costituisce “il diritto degli interessati di prendere visione e di estrarre copia di documenti amministrativi” (comma 1, lett. a), intendendosi per “interessati”, “tutti i soggetti privati, compresi quelli portatori di interessi pubblici o diffusi, che abbiano un interesse diretto, concreto e attuale, corrispondente a una situazione giuridicamente tutelata e collegata al documento al quale è richiesto l’accesso” (comma 1, lett. b).

Il successivo comma 2 afferma che “l’accesso ai documenti amministrativi, attese le sue rilevanti finalità di pubblico interesse, costituisce principio generale dell’attività amministrativa al fine di favorire la partecipazione e di assicurare l’imparzialità e la trasparenza“.

TAR Abruzzo L’Aquila sez. I 23/6/2016 n. 404 –> Il diritto di accesso agli atti amministrativi viene inquadrato tra quelle “situazioni soggettive” che, più che fornire utilità finali (caratteristica da riconoscere, oramai, non solo ai diritti soggettivi ma anche agli interessi legittimi), risultano caratterizzate per il fatto di offrire al titolare dell’interesse poteri di natura procedimentale volti in senso strumentale alla tutela di un interesse giuridicamente rilevante (diritti o interessi).

L’accesso, connesso a una riforma di fondo dell’amministrazione, informata ai principi di pubblicità e trasparenza dell’azione amministrativa, che a livello comunitario si inserisce nel più generale diritto all’informazione dei cittadini rispetto all’attività amministrativa, è quindi qualificato nell’ambito di quegli interessi strumentali e procedimentali, avente un’autonoma rilevanza quando è preordinato alla tutela di una situazione giuridicamente protetta.

L’oggetto del diritto di accesso: la nozione di documento amministrativo

Quanto all’oggetto dell’accesso, e cioè al documento amministrativo, l’ordinamento presenta almeno due definizioni:

la prima, contenuta nell’art. 22, comma 1, lett. d) della l. n. 241/1990, secondo la quale si intende per tale “ogni rappresentazione grafica, fotocinematografica, elettromagnetica o di qualunque altra specie del contenuto di atti, anche interni o non relativi a uno specifico procedimento, detenuti da una pubblica amministrazione e concernenti attività di pubblico interesse, indipendentemente dalla natura pubblicistica o privatistica della loro disciplina sostanziale“;
la seconda, contenuta nell’art. 1, comma 1, lett. a) del dPR 28 dicembre 2000, n. 445, secondo il quale costituisce documento amministrativo “ogni rappresentazione, comunque formata, del contenuto di atti, anche interni, delle pubbliche amministrazioni o, comunque, utilizzati ai fini dell’attività amministrativa“.

TAR Toscana Firenze sez. III 20/9/2016 n. 1375 –> La nozione di documento amministrativo, rilevante quale oggetto del diritto di accesso, include le email interne agli uffici che non rappresentino corrispondenza meramente privata, in quanto afferenti a questioni riguardanti l’esercizio di funzioni pubbliche. Rientra in tale fattispecie la lettera inviata per posta elettronica dal sindaco al presidente del consiglio comunale in relazione ad un argomento iscritto all’ordine del giorno del consiglio.

TAR Emilia Romagna Bologna sez. II 17/10/2018 n. 772 –> L’esposto presentato alla pubblica amministrazione, da cui trae origine una verifica, un’ispezione o altri procedimenti di accertamento di illeciti, non può essere oggetto di “accesso agli atti”, poiché non è dalla conoscenza del nome del denunciante che dipende la difesa del denunciato.

TAR Lazio Roma sez. II 4/12/2018 n. 11772 –> Le fatture elettroniche rientrano nella nozione di documenti amministrativi, posto che la previsione dell’art. 22, l. n. 241/1990 individua, da un lato, quali documenti amministrativi ogni rappresentazione grafica, fotocinematografica, elettromagnetica o di qualunque altra specie del contenuto di atti, anche interni o non relativi a uno specifico procedimento, detenuti da una P.A. e concernenti attività di pubblico interesse, indipendentemente dalla natura pubblicistica o privatistica della loro disciplina sostanziale e, dall’altro, quali Pubbliche Amministrazioni tutti i soggetti di diritto pubblico e i soggetti di diritto privato limitatamente alla loro attività di pubblico interesse disciplinata dal diritto nazionale o comunitario. In conformità alla predetta norma, non è rilevante né che il documento sia formato dalla P.A., potendo essere solamente dalla stessa detenuto, né che esso sia inerente a uno specifico procedimento di verifica o controllo da parte delle autorità fiscali. Inoltre, l’ente destinatario dell’esercizio del diritto di accesso va individuato nel soggetto pubblico o privato che, in relazione alla propria attività amministrativa di pubblico interesse detiene – o comunque è tenuta a detenere – i documenti amministrativi che ineriscono alle predette attività a essa riconducibili.

Giova, altresì, rammentare che l’interesse all’accesso e la sua rilevanza ai fini della difesa giudiziale deve essere inteso in senso ampio, costituendo in particolare la documentazione richiesta un mezzo utile per la difesa di interessi giuridicamente rilevanti nonché quale strumento di prova diretta della lesione di tale interesse (cfr Cons. Stato, sez.V, 20 gennaio 2015, n. 166) e che la previsione dell’ art. 22 individua da un lato, quali documenti amministrativi quelli “detenuti da una pubblica amministrazione e concernenti attività di pubblico interesse, indipendentemente dalla natura pubblicistica o privatistica della loro disciplina sostanziale” (comma 1, lett. d) e dall’altro, quali pubbliche amministrazioni “tutti i soggetti di diritto pubblico e i soggetti di diritto privato limitatamente alla loro attività di pubblico interesse disciplinata dal diritto nazionale o comunitario” (comma 1, lett.e).

In conformità alla predetta norma, l’Ente destinatario dell’esercizio del diritto di accesso va individuato nel soggetto pubblico o privato che, in relazione alla propria attività amministrativa di pubblico interesse detiene – o comunque è tenuta a detenere – i documenti amministrativi che ineriscono alle predette attività a essa riconducibili.

Del resto, diversamente opinando, il diritto di accesso, riconosciuto dalla legge come posizione strumentale alla partecipazione procedimentale e alla imparzialità e trasparenza dell’azione amministrativa, risulterebbe facilmente vanificato nel suo esercizio concreto.

Condizioni e limiti per l’esercizio del diritto di accesso

Diritto di accesso: Legittimazione e interesse

TAR Campania Napoli sez. VI 22/6/2015 n. 3303 –> Ai fini della sussistenza del presupposto legittimante l’esercizio del diritto di accesso ai documenti della pubblica amministrazione deve esistere un interesse giuridicamente rilevante del richiedente, giuridicamente tutelato fermo rimanendo che:

a) l’interesse all’accesso va valutato in astratto, senza che possa essere operato, con riferimento al caso specifico, alcun apprezzamento in ordine alla fondatezza o ammissibilità della domanda giudiziale che gli interessati potrebbero eventualmente proporre sulla base dei documenti acquisiti mediante l’accesso;
b) alla P.A. detentrice del documento è preclusa una penetrante indagine sulla “meritevolezza” dell’interesse sotteso alla richiesta di ostensione, tanto che, laddove vi sia detenzione e custodia in capo alla parte pubblica, l’obbligo di consentire l’accesso opera in termini pressoché automatici.

Consiglio di Stato sez. IV 15/5/2020 n. 3101 –> L’art. 22 comma 2, l. n. 241 del 1990 secondo cui l’accesso ai documenti amministrativi, attese le sue rilevanti finalità di pubblico interesse costituisce principio generale dell’attività amministrativa al fine di favorire la partecipazione e di assicurarne l’imparzialità e la trasparenza, sancisce al comma III il principio della massima ostensione dei documenti amministrativi, salve le limitazioni giustificate dalla necessità di contemperare il suddetto interesse con altri interessi meritevoli di tutela, riconoscendo il diritto di accesso agli atti a chiunque vi abbia interesse in quanto finalizzato alla tutela di situazioni giuridicamente rilevanti, ossia a quei soggetti, compresi quelli portatori di interessi pubblici o diffusi, che abbiano un interesse diretto, concreto e attuale, corrispondente a una situazione giuridicamente tutelata e collegata al documento al quale è chiesto l’accesso.

TAR Marche Ancona sez. I 19/2/2016 n. 98 –> Il diritto di accesso ai documenti amministrativi può essere esercitato anche indipendentemente dall’esistenza di una lesione immediata della posizione giuridica del richiedente, essendo invece sufficiente un interesse personale e concreto, serio e non emulativo, a conoscere gli atti già posti in essere o a partecipare alla formazione di quelli successivi; la legittimazione all’accesso, peraltro, non può essere valutata alla stessa stregua di una legittimazione alla pretesa sostanziale sottostante.

Consiglio di Stato sez. III 31/12/2020 n. 8543 –>La legittimazione all’accesso agli atti della P.A. va riconosciuta a chiunque possa dimostrare che gli atti oggetto dell’accesso abbiano spiegato o siano idonei a spiegare effetti diretti o indiretti nei suoi confronti, anche indipendentemente dalla lesione di una posizione giuridica.

TAR Campania Napoli sez. VI 9/4/2019 n. 1970 –> L’art. 22, comma 2, l. n. 241/1990 (come novellato dalla lett. a) del comma 1 dell’art. 10, l. 18 giugno 2009 n. 69) conferisce al diritto di accesso, attese le sue finalità di pubblico interesse, valore di principio generale dell’attività amministrativa al fine di favorire la partecipazione e di assicurarne l’imparzialità e la trasparenza. Ai fini dell’accesso agli atti, il soggetto richiedente deve poter vantare un interesse che, oltre a essere serio e non emulativo, rivesta carattere personale e concreto, ossia ricollegabile alla persona dell’istante da uno specifico rapporto. In sostanza, occorre che il richiedente intenda poter supportare una situazione di cui è titolare, che l’ordinamento stima di sua meritevole tutela, con la conseguenza che non è sufficiente addurre il generico e indistinto interesse di qualsiasi cittadino alla legalità e al buon andamento dell’attività amministrativa, bensì è necessario che il richiedente dimostri che, in virtù del proficuo esercizio del diritto di accesso agli atti e/o documenti amministrativi, verrà inequivocabilmente a trovarsi titolare di poteri di natura procedimentale, volti in senso strumentale alla tutela di altri interessi giuridicamente rilevanti

TAR Emilia Romagna Bologna sez. II 21/3/2019 n. 272 –> Chiunque inoltri una richiesta di accesso è tenuto a indicare la propria posizione legittimante al fine della tutela di situazioni giuridicamente rilevanti e deve, altresì, fornire la motivazione della richiesta stessa, in quanto l’esercizio di accesso agli atti della P.A., ai sensi dell’art. 22 l. n. 241 del 1990, non è finalizzato alla verifica dell’efficienza dell’amministrazione stessa, essendo, in definitiva, l’accesso agli atti amministrativi consentito soltanto a coloro ai quali gli atti stessi, direttamente o indirettamente, si rivolgono e che se ne possono eventualmente avvalere per la tutela di una posizione soggettiva giuridicamente rilevante, con la conseguenza che, da una parte, dovrà giudicarsi inammissibile il relativo ricorso giurisdizionale ove non si dimostri il diretto collegamento con specifiche situazioni giuridicamente rilevanti del soggetto ricorrente, dall’altra, dovrà parimenti giudicarsi inammissibile sia la domanda di accesso ai documenti amministrativi che risulti generica, non contenendo gli estremi del documento di cui si chiede l’ostensione ovvero gli elementi idonei a consentirne l’identificazione, sia quella priva di un oggetto determinato o quanto meno determinabile, dovendo l’istanza far riferimento a specifici documenti senza necessità di un’attività di elaborazione di dati da parte del soggetto destinatario della richiesta.

TAR Umbria Perugia sez. I 4/11/2015 n. 513 –> L’interesse all’accesso ai documenti deve essere valutato in astratto, senza che possa essere operato, con riferimento al caso specifico, alcun apprezzamento in ordine alla fondatezza o ammissibilità della domanda giudiziale che gli interessati potrebbero eventualmente proporre sulla base dei documenti acquisiti mediante l’accesso, e quindi la legittimazione all’accesso non può essere valutata alla stessa stregua di una legittimazione alla pretesa sostanziale sottostante

Consiglio di Stato sez. VI 15/5/2017 n. 2269 –> L’evoluzione giurisprudenziale in tema di interesse all’accesso è pervenuta, oramai a una nozione ampia di “strumentalità” del diritto di accesso, nel senso della finalizzazione della domanda ostensiva alla cura di un interesse diretto, concreto, attuale e non meramente emulativo o potenziale, connesso alla disponibilità dell’atto o del documento del quale si richiede l’accesso, non imponendosi che l’accesso al documento sia unicamente e necessariamente strumentale all’esercizio del diritto di difesa in giudizio, ma ammettendo che la richiamata “strumentalità” va intesa in senso ampio in termini di utilità per la difesa di un interesse giuridicamente rilevante (Consiglio di Stato, Sez. III, 16 maggio 2016, n. 1978).

TAR Emilia Romagna Parma sez. I 15/7/2017 n. 262 –> Non spetta a chi riceve l’istanza di accesso ai documenti amministrativi valutare l’utilità ai fini difensivi degli atti a cui si chiede l’accesso, in special modo nell’ipotesi di accesso a cartelle di pagamento e avvisi di addebito (nella fattispecie, l’ente previdenziale aveva negato l’accesso giudicando infondata la motivazione dell’istanza per avere la società ricorrente motivato la domanda con l’esigenza di accertare l’esatta corrispondenza tra la cartella di pagamento e gli avvisi di addebito e il ruolo formatosi ai fini della ricorribilità dinanzi all’A.G. competente. Il Collegio, dopo aver affermato che la ragione posta a base del diniego adottato nei confronti della ricorrente era frutto di un’errata applicazione dell’art. 22 della legge n. 241 del 1990, giudicava evidente che la stessa avesse un interesse diretto, concreto e attuale a prendere visione dei documenti alla base dei debiti iscritti a ruolo e, per l’effetto, accoglieva il ricorso giurisdizionale).

Consiglio di Stato sez. VI 15/11/2018 n. 6444 –> A fronte della chiara indicazione – così come formulata dalla parte istante – sia della documentazione richiesta sia delle esigenze connesse all’esercizio del diritto di accesso ex art. 24 comma 7 della legge n. 241 del 1990, oltre che coerente coi termini indicati dalla giurisprudenza sovranazionale, all’amministrazione non è consentito andare oltre una valutazione circa l’esistenza della situazione soggettiva da tutelare e di una concreta necessità di tutela, non potendo la stessa apprezzare nel merito la fondatezza della pretesa o le strategie difensive dell’interessato. In generale, va ribadito come non possa ritenersi che l’accesso ai documenti sia automaticamente precluso dalla pendenza di un giudizio civile, nella cui sede l’ostensione degli stessi documenti potrebbe essere disposta dal g.o., mediante ordine istruttorio ex art. 210 c.p.c. oppure mediante richiesta di informazioni ex art. 213 c.p.c., stante l’autonomia della posizione sostanziale tutelata con gli artt. 22 e ss. l. n. 241 cit. rispetto alla posizione che l’interessato intende difendere con altro giudizio e della relativa azione posta dall’ordinamento a tutela del diritto di accesso, perché, diversamente opinando, ciò si tradurrebbe in una illegittima limitazione del diritto di difesa delle parti, con conseguente lesione del principio dell’effettività della tutela giurisdizionale.

TAR Lazio Roma sez. I 10/11/2015 n. 12703 –> La nozione di interesse giuridicamente rilevante è più ampia rispetto a quella di interesse all’impugnazione, caratterizzato dall’attualità e concretezza dell’interesse medesimo, e consente la legittimazione all’accesso a chiunque possa dimostrare che il provvedimento o gli atti endoprocedimentali abbiano dispiegato o siano idonei a dispiegare effetti diretti o indiretti nei suoi confronti, indipendentemente dalla lesione di una posizione giuridica. Ciò non di meno, il concetto di interesse giuridicamente rilevante, sebbene sia più ampio di quello di interesse all’impugnazione, non è tale da consentire a chiunque l’accesso agli atti amministrativi: il diritto di accesso ai documenti amministrativi non si atteggia, infatti, come una sorta di azione popolare diretta a consentire una sorta di controllo generalizzato sull’amministrazione, giacché, da un lato, l’interesse che legittima ciascun soggetto all’istanza, da accertare caso per caso, deve essere personale e concreto e ricollegabile al soggetto stesso da uno specifico nesso, dall’altro, la documentazione richiesta deve essere direttamente riferibile a tale interesse oltre che individuata o ben individuabile.

Consiglio di Stato sez. IV 14/5/2015 n. 2439 –> La domanda di accesso deve essere avanzata da parte di chi vi ha interesse e può essere presentata da un suo legale, ma in tal caso deve essere accompagnata da apposito mandato o incarico professionale ovvero da sottoscrizione congiunta e tanto risponde all’esigenza di assicurare i necessari elementi di certezza essenziali per la imputabilità della richiesta e assunzione delle relative responsabilità (Cons. Stato, sez. V, 5.9.2006, n. 5116). Peraltro può accadere che l’avvocato sia già munito di un mandato difensivo in relazione a un precedente procedimento e in tal caso si ritiene non sia necessario supportare la richiesta di accesso di un “nuovo” mandato, ma questo sempre che la domanda di acquisizione documenti sia strettamente connessa con l’oggetto della impugnativa precedentemente proposto (Cons Stato, sez. V, 30.9.2013, n. 4839).

TAR Sicilia Palermo sez. I 31/10/2012 n. 2152 –> In tema di accesso ai documenti amministrativi, il dipendente pubblico è portatore di un interesse qualificato alla conoscenza degli atti e documenti che riguardano la propria posizione lavorativa, atteso che gli stessi esulano dal diritto alla riservatezza; e ciò, anche se si ha riguardo ad atti interni, ricompresi nella definizione di “documento amministrativo” ai sensi dell’art. 22, comma 1, lett. d), l. 7 agosto 1990, n. 241.

TAR Lazio Roma sez. II 10/3/2020 n. 3100 –>Il diniego di accesso agli atti può essere legittimamente opposto in ragione della genericità dell’istanza, sia sotto il profilo dei documenti richiesti, sia sotto quello del labile interesse all’ostensione, atteggiandosi l’indeterminatezza della domanda in un sostanziale controllo generalizzato sull’attività amministrativa.

Consiglio di Stato sez. V 21/8/2017 n. 4043 –> L’art. 22, comma 1, legge 7 agosto 1990, n. 241, pur prevedendo il diritto di accesso agli atti della pubblica amministrazione a chiunque vi abbia interesse, non ha introdotto un’azione popolare volta a consentire un controllo generalizzato sull’attività amministrativa, al punto che ha contestualmente definito quell’interesse come finalizzato alla tutela di situazioni giuridicamente rilevanti.

Diritto di accesso e regolamento interno

Consiglio di Stato sez. IV 21/1/2013 n. 332 –> In materia di accesso ai documenti amministrativi la disciplina regolamentare interna, ove si riveli in contrasto con l’art. 25, l. 7 agosto 1990, n. 241 e col suo regolamento governativo attuativo approvato con d.P.R. 27 giugno 1992, n. 352, non è idonea a impedire l’accesso e dev’essere disapplicata senza che occorra una formale impugnazione del regolamento interno giacché, alla stregua dei principi generali sulla gerarchia delle fonti, nel conflitto di due norme diverse occorre dare preminenza a quella legislativa, di livello superiore rispetto alla disposizione regolamentare ogni volta che preclude l’esercizio di un diritto soggettivo.

Diritto di accesso e disponibilità dei documenti richiesti

TAR Lombardia Milano sez. III 22/6/2018 n. 1564 –-> Ai sensi di quanto previsto dagli artt. 22 e seguenti della legge n. 241/1990, il diritto di accesso agli atti amministrativi può riguardare soltanto documenti già formati di cui la pubblica amministrazione, cui viene rivolta l’istanza, abbia già la disponibilità.

Consiglio di Stato, sentenza 9622/2023 –> Il diritto di accesso trova un limite materiale e giuridico nella disponibilità che l’Amministrazione abbia della documentazione di cui si chiede l’ostensione. La possibilità di acquisire i documenti, com’è ovvio, postula la materiale detenzione dell’Amministrazione cui è rivolta l’istanza. Tale presupposto va acquisito in termini di fatto costitutivo della pretesa ostensiva, pertanto, la sua dimostrazione grava sulla parte che intenda far valere il diritto, la quale può assolvervi anche attraverso presunzioni ovvero in via indiziaria
ma non tramite mere supposizioni. In assenza di prova della effettiva esistenza e disponibilità della
documentazione richiesta, non è possibile ingiungere a un’amministrazione di consentire l’accesso ad alcunché, perché si tratterebbe di ordine che risulterebbe per definizione insuscettibile di essere eseguito. Al cospetto di una dichiarazione espressa dell’amministrazione di inesistenza di un determinato atto, non vi sono margini per ordinare l’accesso, rischiandosi altrimenti una statuizione impossibile da eseguire per mancanza del suo oggetto, che si profilerebbe, dunque, come inutiliter data (Consiglio di Stato sez. IV, 27 marzo 2020, n. 2142).

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Consiglio di Stato, Sez. V, sent. del 17 agosto 2023, n. 7787 –> Ove l’amministrazione dichiari di non detenere il documento, assumendosi la responsabilità della veridicità della sua affermazione, non sarà possibile l’esercizio dell’accesso. Al cospetto di una dichiarazione espressa dell’amministrazione di inesistenza di un determinato atto, non vi sono margini per ordinare l’accesso, rischiandosi altrimenti una statuizione impossibile da eseguire per mancanza del suo oggetto, che si profilerebbe, dunque, come inutiliter data. Il diritto di accesso trova un limite (che è ad un tempo di ordine materiale e di ordine giuridico) nella disponibilità che l’Amministrazione abbia della documentazione di cui si chiede l’ostensione. La possibilità di acquisire (anche tramite visione od estrazione di copia) i documenti postula la materiale detenzione dell’Amministrazione cui è rivolta l’istanza. In assenza di prova della effettiva esistenza e disponibilità della documentazione richiesta, non è possibile erogare una ingiunzione alla relativa ostensione, che risulterebbe per definizione (cioè: ex ante ed in abstracto) insuscettibile di essere eseguita.

TAR Calabria Reggio Calabria 27/9/2021 n. 736 –> Laddove l’oggetto della richiesta di accesso riguardi “la conoscenza dello stato del procedimento” relativo a domanda precedentemente presentata, nessuno specifico provvedimento è indicato e le considerazioni della difesa dell’interessato, destituite per altro del necessario supporto probatorio, in ordine alla presenza di documentazione ulteriore rispetto a quella già consegnata dall’amministrazione, non possono in alcun modo valere a rendere ex post concreta e circostanziata una domanda d’accesso generica ed indeterminata, e come tale inammissibile, secondo quanto disposto dal comma 3 dell’art. 24, l. n. 241/1990. Così come formulata, infatti, la domanda di accesso difetta dei requisiti di cui all’art. 5, comma 2, d.P.R. n. 184/2006, a mente del quale il richiedente è tenuto ad “indicare gli estremi del documento oggetto della richiesta ovvero gli elementi che ne consentano l’individuazione”, indicazione che nel caso di specie è mancata

TAR Lazio sez. II bis 15/3/2022 n. 2960 –> L’esercizio del diritto di accesso non può che riguardare i documenti esistenti e non anche quelli distrutti o comunque irreperibili; tuttavia, spetta all’Amministrazione destinataria dell’istanza di accesso fornire l’indicazione, sotto la propria responsabilità, attestante la inesistenza o indisponibilità degli atti che non è in grado di esibire, con l’obbligo di dare dettagliato conto delle ragioni concrete di tale impossibilità.

TAR Lazio Roma sez. III 15/1/2018 n. 447 –> Non può trovare soddisfazione la pretesa di accedere a informazioni (e non già a documenti già formati), che sarebbero da elaborarsi da parte dell’Amministrazione, in quanto l’accesso documentale disciplinato dall’art. 22 e ss., l. n. 241 del 1990 – quale è quello esercitato nella fattispecie – può avere a oggetto solo documenti già materialmente esistenti, così come previsto dall’art. 22, comma 4, legge citata secondo cui “non sono accessibili le informazioni in possesso di una pubblica amministrazione che non abbiano forma di documento amministrativo”.

Consiglio di Stato sez. III 9/12/2015 n. 5602 –> Non sono ammissibili istanze di accesso a documenti amministrativi caratterizzate da una formulazione eccessivamente generalizzata, ossia riguardanti non specifici atti o provvedimenti, ma la documentazione di un’attività attraverso un imprecisato numero di atti, in un arco di tempo abbastanza lungo, atteso che l’eventuale soddisfazione di simili richieste imporrebbe un’opera di ricerca, catalogazione e sistemazione che non rientra nei doveri posti all’amministrazione dalla normativa di cui al capo VI della l. 7 agosto 1990, n. 241; e comunque, l’istanza di accesso non è ammissibile se si configura quale domanda volta a consentire una sorta di supervisione generalizzata dell’attività amministrativa.

Diritto di accesso: esclusioni

TAR Lazio sez. III 7/6/2021 n. 6756 –> L’esclusione del diritto di accesso nelle ipotesi indicate dall’art. 24, comma 6 e disciplinate con l’apposito regolamento governativo da esso previsto, qualora i documenti costituiscano oggetto di indagine penale è già contemplata, a mente di tale comma, in ben definiti termini restrittivi, vale a dire “quando i documenti riguardino … le azioni strettamente strumentali alla tutela dell’ordine pubblico, alla prevenzione e alla repressione della criminalità con particolare riferimento alle tecniche investigative (…), all’attività di polizia giudiziaria e di conduzione delle indagini”. Posta siffatta regola di esclusione, già enunciata in termini di stretta strumentalità all’identità delle fonti di informazione e all’attività di polizia giudiziaria e di conduzione delle indagini, il successivo comma 7 dell’art. 24 della l. n. 241/1990, contrappone comunque a tale già tassativa esclusione una rilevante eccezione, prevedendola come operante in via generale ogni qualvolta la conoscenza dei documenti amministrativi sia necessaria per curare o difendere interessi giuridici dei richiedenti l’accesso.

Consiglio di Stato sez. IV 12/8/2016 n. 3631 –> Il diritto d’accesso ex lege n. 241 agli atti amministrativi non è connotato da caratteri di assolutezza e soggiace, oltre che ai limiti di cui all’art. 24 della l. n. 241 del 1990, alla rigorosa disamina della posizione legittimante del richiedente, il quale deve dimostrare un proprio e personale interesse (non di terzi, non della collettività indifferenziata) a conoscere gli atti e i documenti richiesti; il diritto di cronaca è presupposto fattuale del diritto a essere informati ma non è di per sé solo la posizione che legittima l’appellante all’accesso invocato ai sensi della l. n. 241. Pertanto, se un giornalista finanziario intende svolgere una indagine sui derivati e pertanto ha la necessità di acquisire documenti da parte della P.A., tenuto conto anche di una inchiesta parlamentare in corso, fermo restando il diritto di cronaca ex art. 21 Cost., il riferimento normativo da invocare non è la disciplina contenuta nella legge n. 241.

Accesso agli atti nei confronti dei soggetti privati che esercitano attività amministrativa

TAR Basilicata – Potenza sez. I 8/5/2014 n. 331 –>Ai sensi dell’art. 22, l. 7 agosto 1990, n. 241 il diritto di accesso ai documenti amministrativi si collega alla sussistenza di un interesse giuridicamente rilevante, personale e concreto, ricollegabile da uno specifico nesso al soggetto che avanza la pretesa; questa deve essere indirizzata nei confronti di uno dei soggetti rientranti nel novero di cui al successivo art. 23 e deve avere a oggetto atti, anche interni o non relativi a uno specifico procedimento, detenuti da una P.A. e concernenti attività di pubblico interesse, indipendentemente dalla natura pubblicistica o privatistica della loro disciplina sostanzia.

Consiglio di Stato sez. VI 26/6/2012 n. 3768 –> In relazione al potere-dovere di esaminare le domande di accesso, i soggetti privati sono assimilati alle pubbliche amministrazioni solo limitatamente all’attività di pubblico interesse che risulti normata dal diritto nazionale o comunitario, anche laddove detta attività sia comunque strumentale alla cura di interessi sovraindividuali e il soggetto medesimo palesi una connotazione pubblicistica

TAR Lombardia sez. II 17/1/2020 n. 110 –> La qualifica privatistica del soggetto non osta, di per sé, all’applicazione delle regole operanti in tema di trasparenza, in quanto dall’art. 22, l. n. 241 del 1990 si ricava che la nozione di pubblica amministrazione risulta di ben più ampia portata rispetto a quella contenuta in altri settori ordinamentali (quali, ad esempio, quello della contrattualistica pubblica), estendendosi anche, per quanto di interesse, ai soggetti privati tout court, laddove l’attività da questi posta in essere risulti genericamente di pubblico interesse. Ne consegue che, in tema di accesso ai documenti amministrativi, è sufficiente che un soggetto di diritto privato ponga in essere un’attività che corrisponda a un pubblico interesse, perché lo stesso assuma la veste di pubblica amministrazione e come tale sia assoggettato alla specifica normativa di settore. In altri termini, è sufficiente che il soggetto presso cui si pratica l’accesso, ancorché di diritto privato, svolga un’attività che sia riconducibile sul piano oggettivo a un pubblico interesse inteso in senso lato, perché a quest’ultimo sia applicabile la disciplina fissata dalla l. n. 241 del 1990 in materia di accesso. In effetti, la materia della legittimazione passiva in tema di accesso è disciplinata dall’art. 23, l. n. 241 del 1990, la cui portata precettiva però si coglie a pieno in combinato disposto con la norma definitoria di cui al precedente art. 22, comma 1, lett. e), che – nella prospettiva della massima imparzialità e trasparenza – amplia il concetto di P.A. ricomprendendovi anche i soggetti di diritto privato limitatamente alla loro attività di pubblico interesse disciplinata dal diritto nazionale o comunitario.

Termine per l’esercizio del diritto di accesso

TAR Lombardia Brescia sez. II 20/10/2022 n. 974 –> Il diritto di accesso, ai sensi dell’art. 22, comma 6, l. n. 241/90 è esercitabile fino a quando la pubblica amministrazione ha l’obbligo di detenere i documenti amministrativi ai quali si chiede di accedere. Nella specie, relativa a un sinistro stradale, il Comune aveva conservato i filmati della videosorveglianza per 4 giorni, in asserita applicazione della normativa eurounitaria e nazionale in materia di tutela della riservatezza di terzi dalla detenzione prolungata di immagini digitalizzate; il sopravvenuto provvedimento di rigetto di accesso ha chiarito che quando era stata presentata l’istanza di accesso l’atto amministrativo elettronico era già stato eliminato, pertanto il collegio ha rilevato l’improcedibilità del ricorso introduttivo in materia di accesso agli atti per sopravvenuta carenza d’interesse).

Consiglio di Stato sez. VII 19/4/2022 n. 2908 –> Il diritto di accesso, per la sua fondamentale valenza conoscitiva e partecipativa deve potersi esplicare (salvo che nelle ipotesi tassativamente previste dal legislatore e nei casi in cui l’ostensione anticipata possa compromettere la tutela di interessi pubblici di rilievo) già nel corso del procedimento per permettere all’interessato di meglio valutare sia l’opportunità stessa di prender parte all’iter procedimentale sia la strategia più efficace per tutelare le proprie ragioni.

Consiglio di Stato sez. V 22/8/2019 n. 5781 –> L’avvenuto decorso del termine per impugnare gli atti della procedura non incide sull’attualità dell’interesse all’accesso; non spetta all’amministrazione che detiene il documento valutare le modalità di tutela dell’interesse del richiedente e negare l’accesso per il caso in cui ritenga talune di esse non più praticabili; è solo del privato richiedente, una volta ottenuto il documento, la decisione sui rimedi giurisdizionali da attivare ove ritenga lesa la sua situazione giuridica soggettiva e se per taluni di essi (o per quelli unicamente esperibili) siano già spirati i termini di decadenza (o, eventualmente, di prescrizione) l’eventuale pronuncia di inammissibilità non può, certo, essere anticipata dall’amministrazione destinataria della richiesta di accesso allo scopo di negare l’ostensione del documento.
Secondo un consolidato orientamento giurisprudenziale (Cons. Stato, sez. IV, 26.9.2013, n. 4789; Cons. Stato, sez. VI, 4.10.2013, n. 4912; Ad. Plen., nn. 6 e 7 del 2006) riveste natura decadenziale il termine di trenta giorni per proporre impugnazione avverso il diniego o il silenzio sulla istanza di accesso ai documenti di cui all’art. 116 c.p.a. In particolare l’actio ad exhibendum si atteggia quale giudizio a doppia valenza nel senso che da una parte assicura la tutela giurisdizionale dell’interesse giuridicamente protetto e dall’altra parte soddisfa l’esigenza di stabilità di situazioni giuridiche e di certezza delle posizioni dei controinteressati nell’ambito del rapporto giuridico sotteso ai principi di pubblicità e trasparenza dell’azione amministrativa. Dalla natura decadenziale di cui sopra deriva che la mancata impugnazione del silenzio-rigetto serbato su una istanza di accesso preclude poi la reiterabilità dell’istanza stessa e la conseguente impugnazione del successivo comportamento omissivo laddove quest’ultimo silenzio sia meramente confermativo del primo.
A tale regola si può ovviare solo se la nuova domanda consegue a fatti nuovi e sopravvenuti e in relazione a ciò l’amministrazione abbia proceduto a eseguire un’apposita istruttoria e/o attività valutativa, situazioni queste assolutamente non rinvenibili nel caso di specie in cui la domanda costituisce una mera ripetizione delle domande già proposte e rimaste senza risposte e senza che l’amministrazione abbia proceduto a esperire una apposita istruttoria. Né si può seguire la tesi secondo cui il fatto “nuovo” sarebbe rappresentato dall’avere l’amministrazione ripreso il procedimento di esecuzione delle già emesse ordinanze di demolizione: trattasi di attività di esecuzione di provvedimenti già assunti che nulla aggiunge in ordine alla conoscenza degli atti amministrativi a monte.

Diritto di accesso e responsabilità da ritardo

TAR Calabria Reggio Calabria 26/1/2016 n. 76 –> La responsabilità da ritardo ex art. 2-bis, legge 7.8.1990, n. 241, dev’essere ricondotta, relativamente all’identificazione dei suoi elementi costitutivi, nell’alveo proprio dell’art. 2043 c.c.; conseguentemente, il danno da ritardo risarcibile, non può essere presunto juris et de jure, quale effetto del semplice scorrere del tempo, ma è necessaria la verifica della sussistenza dei presupposti di carattere soggettivo (dolo o colpa del danneggiante) e oggettivo (ingiustizia del danno, nesso causale, prova del pregiudizio subito), richiesti dalla menzionata norma codicistica; la domanda di risarcimento del danno da ritardo, azionata ex art. 2043, può pertanto essere accolta dal giudice, solo se l’istante ‑ su cui, ex art. 2697 c.c., incombe l’onere di provare gli elementi costitutivi della fattispecie illecita ‑ dimostri, tra l’altro, che la mancata adozione del provvedimento dovuto, ha provocato nel suo patrimonio pregiudizi che non si sarebbero verificati ove l’atto fosse stato tempestivamente emanato (in tal senso, Cons. Stato, sez. IV, 12.11.2015, n. 5143; ancora, Cons. Stato, sez. IV, 18.11.2014, n. 5663 e 10.6.2014, n. 2964).
Nel caso di specie, in cui l’amministrazione si è pronunciata tardivamente rispetto all’ordinario termine di legge di conclusione del procedimento, attivato dai ricorrenti per l’assegnazione di un alloggio popolare, non è stata fornita prova alcuna né dell’elemento soggettivo né, tanto più, del pregiudizio subito, laddove parte ricorrente formula la propria richiesta risarcitoria sulla base di un mero e del tutto generico riferimento ai “gravissimi pregiudizi che non verranno compiutamente ristorati dall’ottenimento delle formulate richieste”. Il ricorso, pertanto, è manifestamente infondato per assoluta mancanza di prova dei su menzionati elementi costitutivi dell’illecito.

Diritto di accesso, controinteressati e privacy

Nozione di controinteressato

Consiglio di Stato sez. VI 2/1/2020 n. 30 –> La nozione di controinteressato all’accesso è data dall’art. 22, comma 1, lett. c) l. 7 agosto 1990, n. 241, per il quale sono ‘controinteressati’ ‘tutti i soggetti, individuati o facilmente individuabili in base alla natura del documento richiesto, che dall’esercizio dell’accesso vedrebbero compromesso il loro diritto alla riservatezza’; il che avviene quando vi sia un soggetto titolare di un diritto alla riservatezza dei dati racchiusi nel documento;

l’Amministrazione deve valutare l’esistenza di controinteressati ai sensi dell’art. 3 del d.P.R. 12 aprile 2006, n. 184, per il quale, “fermo quanto previsto dall’articolo 5, la pubblica amministrazione cui è indirizzata la richiesta di accesso, se individua soggetti controinteressati, di cui all’articolo 22, comma 1, lettera c), della legge, è tenuta a dare comunicazione agli stessi, mediante invio di copia con raccomandata con avviso di ricevimento, o per via telematica per coloro che abbiano consentito tale forma di comunicazione”;
se, nel procedimento avviato dall’istanza di accesso ai documenti, l’Amministrazione individua un controinteressato, a quel soggetto dovrà essere notificato l’eventuale ricorso proposto dall’istante avverso il rifiuto all’accesso adottato dall’amministrazione (ovvero avverso il silenzio); per converso, nel caso in cui l’Amministrazione non abbia in sede procedimentale individuato alcun controinteressato, l’istante non sarà onerato a notificare il ricorso, a pena di sua inammissibilità, ad alcun controinteressato;
qualora l’amministrazione, in sede procedimentale, non ravvisi posizioni di controinteresse rispetto alla domanda di accesso e, dunque, l’istante non sia tenuto a notificare il ricorso ad altri oltre all’Amministrazione, il giudice adito deve valutare comunque, anche d’ufficio, l’esistenza di controinteressati e imporre la notifica del ricorso di primo grado ai fini dell’integrazione del contraddittorio;
dall’art. 3, comma 1, del d.P.R. 12 aprile 2006, n. 184 emerge che, in sede giurisdizionale, non può essere dichiarato inammissibile il ricorso per l’accesso, per mancata notifica al controinteressato, quando l’Amministrazione, in sede procedimentale, non abbia consentito la partecipazione di altri soggetti suscettibili di essere pregiudicati dall’accoglimento dell’istanza di accesso, che acquisterebbero la qualifica di controinteressati nel caso di impugnazione del conseguente diniego: in tali ipotesi – ove ravvisi posizioni di controinteresse – il giudice adito è tenuto a imporre la notifica del ricorso di primo grado alla parte controinteressata, al fine di integrare il relativo contraddittorio processuale.

In via generalizzata, la parte controinteressata viene individuata nel soggetto, individuato o facilmente individuabile sulla base del provvedimento impugnato, titolare di un interesse eguale e contrario a quello azionato dal ricorrente principale – e, quindi, di un interesse al mantenimento della situazione esistente, messa in forse dal ricorso, fonte di una posizione qualificata meritevole di tutela conservativa – suscettibile di essere pregiudicato dall’eventuale emissione di una sentenza di accoglimento del ricorso (cfr. Consiglio di Stato, sez. V, 6 giugno 2019, n. 3911).

Come osservato, con riferimento alla materia dell’accesso ai documenti amministrativi deve, in particolare, ritenersi ‘controinteressato’ colui che vedrebbe compromesso il proprio diritto alla riservatezza dall’ostensione del documento richiesto. Trattasi di nozione ricavabile:

dall’art. 22, comma 1, lett. c) l. 7 agosto 1990, n. 241, secondo cui i controinteressati devono individuarsi in tutti i soggetti, individuati o facilmente individuabili in base alla natura del documento richiesto, che dall’esercizio dell’accesso vedrebbero compromesso il loro diritto alla riservatezza;
dall’art. 5 bis D. Lgs. 14 marzo 2013, n. 33 che, in materia di accesso civico, prevede tra gli interessi qualificati, in funzione ostativa all’accesso, la protezione dei dati personali, la libertà e la segretezza della corrispondenza, nonché gli interessi economici e commerciali del singolo, suscettibili di essere pregiudicati dall’ostensione del documento oggetto di accesso;
dall’art. 53, comma 5, lett. a), D. Lgs. n. 50/16 che, in materia di appalti pubblici, accorda tutela alle informazioni fornite nell’ambito dell’offerta o a giustificazione della medesima che costituiscano, secondo motivata e comprovata dichiarazione dell’offerente, segreti tecnici o commerciali.

A prescindere dai rapporti intercorrenti fra le esigenze di trasparenza amministrativa e di tutela giuridica degli istanti, sottese all’istanza di accesso, e le esigenze di tutela della riservatezza, poste a garanzia della posizione del controinteressato – variamente ricostruibili a seconda del regime giuridico di accesso concretamente rilevante (nella specie, la parte appellata ha comunque fatto riferimento, in primo grado, sia all’accesso documentale ex art. 22 e ss. L. n. 241/90, sia all’accesso civico ex art. 5 D. Lgs. 14 marzo 2013, n. 33) – in ogni caso, deve riconoscersi una posizione di controinteresse in capo a colui che, in quanto titolare di dati personali ovvero di segreti commerciali o tecnici suscettibili di essere disvelati dall’ostensione del documento richiesto, dall’accoglimento dell’istanza di accesso subirebbe un pregiudizio nella propria sfera giuridica, sub specie di diritto alla riservatezza di dati racchiusi nel relativo documento. Trattasi, pertanto, di posizione qualificata e differenziata, in quanto, da un lato, presa in considerazione dal legislatore nel regolare la materia dell’accesso ai documenti amministrativi, dall’altro, imputabile a un soggetto direttamente inciso dall’azione amministrativa, titolare di una situazione giuridica soggettiva attiva (diritto alla riservatezza) correlata allo specifico documento oggetto di accesso.

Consiglio di Stato sez. IV 4/10/2020 n. 6719 –> Nel processo amministrativo la nozione di controinteressato all’accesso è data dall’art. 22, comma 1, lett. c) l. 7 agosto 1990, n. 241, per il quale sono “controinteressati” “tutti i soggetti, individuati o facilmente individuabili in base alla natura del documento richiesto, che dall’esercizio dell’accesso vedrebbero compromesso il loro diritto alla riservatezza”; pertanto, alla qualifica di controinteressato rispetto al diritto all’accesso ai documenti non basta che un soggetto sia, in qualche modo, nominato nel documento richiesto, essendo necessario, invece, che costui sia anche titolare di un diritto alla riservatezza dei dati racchiusi nello stesso documento.

Consiglio di Stato sez. III 3/5/2018 n. 2634 –> Nel processo amministrativo la nozione di controinteressato all’accesso è data dall’art. 22, comma 1, lett. c) l. 7 agosto 1990, n. 241, per il quale sono “controinteressati” “tutti i soggetti, individuati o facilmente individuabili in base alla natura del documento richiesto, che dall’esercizio dell’accesso vedrebbero compromesso il loro diritto alla riservatezza”; pertanto, alla qualifica di contro interesse rispetto al diritto all’accesso ai documenti non basta che un soggetto sia, in qualche modo, nominato nel documento richiesto, essendo necessario, invece, che costui sia anche titolare di un diritto alla riservatezza dei dati racchiusi nello stesso documento.
Ai sensi dell’art. 22, comma 1, lett. c) della legge n. 241/1990, controinteressati all’accesso agli atti amministrativi sono tutti i soggetti, individuati o facilmente individuabili in virtù della natura del documento richiesto, il cui diritto alla riservatezza sarebbe compromesso dall’esercizio dell’accesso.

Diritto di accesso e riservatezza

TAR Lazio Roma sez. III 16/4/2020 n. 3985 –> Il diritto di accesso prevale sul diritto alla riservatezza se la situazione giuridica sottostante alla richiesta ostensiva sia, nell’ottica del bilanciamento tra interessi, perlomeno di pari grado rispetto all’esigenza dl rispetto delta privacy. Tale confronto va effettuato in concreto, sulla base dei principi di proporzionalità, pertinenza e non eccedenza, soprattutto qualora l’invocata ostensione risulti imprescindibile e indispensabile alla difesa dei propri interessi in sede giudiziaria.

Consiglio di Stato sez. IV 13/7/2017 n. 3461 –> Posto che, in ordine all’equilibrio tra diritto di accesso e tutela della privacy, l’istanza di accesso deve essere motivata in modo ben più rigoroso rispetto alla richiesta di documenti che attengono al solo richiedente, incombendo su quest’ultimo – fuori dalle ipotesi di connessione evidente tra “diritto” all’accesso a una certa documentazione ed esercizio proficuo del diritto di difesa – l’onere di dimostrare la specifica connessione con gli atti di cui ipotizza la rilevanza a fini difensivi, l’acquisizione al processo civile di documenti amministrativi deve avvenire per il tramite e nel rispetto delle norme disciplinanti lo specifico processo; ciò in quanto i documenti amministrativi da utilizzare nel processo (e detenuti dalla P.A.) riguardano una delle due parti private in giudizio e, pertanto, al diritto alla tutela giurisdizionale del soggetto che intende avvalersi di tali documenti occorre contrapporre l’altrettanto riconosciuto e tutelato diritto di difesa dell’altra parte

Differenza tra diritto di accesso e accesso civico

TAR Puglia sez. I 15/3/2022 n. 382 –> Appare opportuno sottolineare, in primo luogo, che le disposizioni, dettate con il d.lgs. 14.3.2013, n. 33 in materia di pubblicità, trasparenza e diffusione di informazioni da parte delle pubbliche amministrazioni disciplinano situazioni, non ampliative, né sovrapponibili a quelle che consentono l’accesso ai documenti amministrativi, ai sensi degli articoli 22 e seguenti della legge 7.8.1990, n. 241 (Nuove norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi).

Col citato d.lgs. n. 33/2013, infatti, si intende procedere – in conformità ai principi fissati nella legge delega 6 novembre 2012, n. 190 (Disposizioni per la prevenzione e la repressione della corruzione e dell’illegalità nella pubblica amministrazione) all’art. 1, commi 35 e 36 – al riordino della disciplina, intesa ad assicurare a tutti i cittadini la più ampia accessibilità alle informazioni, concernenti l’organizzazione e l’attività delle pubbliche amministrazioni, al fine di attuare (d.lgs. 33 cit. art. 1, comma 2) “il principio democratico e i principi costituzionali di eguaglianza, imparzialità, buon andamento, responsabilità, efficacia ed efficienza nell’utilizzo di risorse pubbliche”, quale integrazione del diritto “a una buona amministrazione”, nonché per la “realizzazione di un’amministrazione aperta, al servizio del cittadino”.

Tale disciplina, che la finalità dichiarata di contrasto della cattiva amministrazione, intende anche attuare (art. 1, comma 3, del d.lgs. 33 cit.) la funzione di “coordinamento informativo, statistico e informatico dei dati dell’amministrazione statale, regionale e locale, di cui all’art. 117, secondo comma, lettera r) della Costituzione”: quanto sopra, tramite pubblicazione obbligatoria di una serie di documenti (specificati nei capi II, III, IV e V del medesimo d.lgs. e concernenti l’organizzazione, nonché diversi specifici campi di attività delle predette amministrazioni) nei siti istituzionali delle medesime, con diritto di chiunque di accedere a tali siti “direttamente e immediatamente, senza autenticazione e identificazione”.

In caso di omessa pubblicazione, può essere esercitato, ai sensi dell’art. 5 del citato d.lgs., il cosiddetto “accesso civico”, consistente in una richiesta – che non deve essere motivata – all’Amministrazione interessata di adempiere all’obbligo informativo generalizzato gravante sulla medesima (salvo le puntuali deroghe, di cui al successivo art. 5 bis), con possibilità, in caso di conclusiva inadempienza, di ricorrere al giudice amministrativo, secondo le disposizioni contenute nel relativo codice sul processo (d.lgs. 2.7.2010, n. 104).

L’accesso ai documenti amministrativi, disciplinato dagli articoli 22 e seguenti della legge 7.8.1990, n. 241 è riferito, invece, al “diritto degli interessati di prendere visione ed estrarre copia di documenti amministrativi“, intendendosi per “interessati… tutti i soggetti… che abbiano un interesse diretto, concreto e attuale, corrispondente a una situazione giuridicamente tutelata e collegata al documento al quale è chiesto l’accesso“; in funzione di tale interesse la domanda di accesso deve essere opportunamente motivata.

Tali indicazioni evidenziano la diversa finalità e disciplina dell’accesso agli atti, rispetto al cosiddetto accesso civico, pur nella comune ispirazione al principio di trasparenza, che il legislatore ha inteso affermare con sempre maggiore ampiezza nell’ambito dell’amministrazione pubblica.

Una rilevante differenza fra i due istituti, comunque, è proprio quella dell’ampiezza dell’indagine consentita: in funzione degli interessi difensivi del privato, infatti, non è possibile trasformare l’accesso ai documenti, necessari per la tutela di tali interessi, in un controllo generalizzato sull’operato dell’Amministrazione (art. 24, comma 3 della legge n. 241 del 1990).

In materia di accesso civico, invece, la finalità perseguita riguarda la “accessibilità totale dei dati e dei documenti detenuti dalle pubbliche amministrazioni, allo scopo di tutelare i diritti dei cittadini, promuovere la partecipazione degli interessati all’attività amministrativa e favorire forme diffuse di controllo sul perseguimento delle funzioni istituzionali e sull’utilizzo delle risorse pubbliche” (d.lgs. n. 33 del 2013 cit., art. 1, comma 1), sebbene temperata dal successivo art. 5 bis, comma 3, del medesimo d.lgs. n. 33 del 2013, come modificato con il d.lgs. 97/2016, che richiama i limiti al diritto di accesso “inclusi quelli di cui all’articolo 24, comma 1, della legge n. 241 del 1990“.

L’apparente discrasia, tra le due discipline deve trovare una composizione, possibile soltanto con richiamo alle diverse finalità, perseguite dal richiedente accesso: finalità, che debbono essere conformi a quelle enunciate nel testo legislativo, circa il corretto perseguimento delle funzioni istituzionali dell’Ente e l’altrettanto corretto utilizzo delle risorse pubbliche.

In tale ottica l’Autorità Nazionale Anticorruzione (ANAC), chiamata dall’art. 3, comma 1 bis, del più volte citato d.lgs. n 33/2013 a dettare principi applicativi al riguardo, ha emanato – con delibera n. 1309 del 28 dicembre 2016 – apposite linee guida, in base alle quali i limiti a “richieste massive” sono ricondotti a parametri di “manifesta irragionevolezza”, ravvisabili quando l’entità dei documenti e delle informazioni da fornire sia tale, da interferire con il buon andamento dell’Amministrazione.

L’Autorità richiama tuttavia, a quest’ultimo riguardo, criteri di stretta interpretazione, da motivare adeguatamente.

Allo stesso modo si registrano diverse pronunce dell’autorità garante per la protezione dei dati personali, richiamate da entrambe le parti, a sostegno delle rispettive tesi, che hanno individuato possibili linee guida per i responsabili del procedimento di accesso, al fine di tutelare i dati personali meritevoli di protezione e suscettibili di essere lesi da forme di accesso civico come quella in esame.

L’art. 5 del d.lgs. n. 33/2013 garantisce a chiunque il diritto di accedere ai dati e ai documenti detenuti dalle pubbliche amministrazioni, anche al di fuori degli obblighi di pubblicazione previsti dallo stesso decreto.

L’esercizio del diritto – che come osservato è funzionale a favorire il controllo diffuso sull’operato delle amministrazioni pubbliche e a promuovere la partecipazione dei cittadini al dibattito pubblico – non è sottoposto ad alcun limite quanto alla legittimazione soggettiva del richiedente, ed è subordinato alla sola tutela degli interessi giuridicamente rilevanti identificati dal successivo articolo 5-bis.

Quest’ultimo individua, fra l’altro, gli interessi privati ostativi all’accesso civico come segue: a) la protezione dei dati personali, in conformità con la disciplina legislativa in materia; b) la libertà e la segretezza della corrispondenza; c) gli interessi economici e commerciali di una persona fisica o giuridica, ivi compresi la proprietà intellettuale, il diritto d’autore e i segreti commerciali.

In ogni caso il Consiglio di Stato ha già avuto modo di osservare che ove una istanza di accesso sia finalizzata alla verifica del trasparente esercizio dell’attività dell’amministrazione – come sembra nel caso di specie – “essa non lascia spazio a una posizione antagonista di riservatezza tutelabile in capo” ai controinteressati.

In senso contrario non vale il richiamo del Comune al parere n. 75 del 16 aprile 2020 del Garante per la protezione dei dati personali, nella parte in cui afferma che “in relazione agli altri numerosi dati personali sopra descritti, contenuti nella documentazione oggetto di accesso civico, deve essere ricordato che i dati e i documenti che si ricevono, a seguito di una istanza di accesso civico, divengono «pubblici e chiunque ha diritto di conoscerli, di fruirne gratuitamente, e di utilizzarli e riutilizzarli ai sensi dell’articolo 7», sebbene il loro ulteriore trattamento vada, in ogni caso, effettuato nel rispetto dei limiti derivanti dalla normativa in materia di protezione dei dati personali (art. 3, comma 1, del d.lgs. n. 33/2013)”.

In primo luogo, l’istanza di accesso civico in esame esclude, infatti, in modo esplicito i dati personali e i documenti di identità degli interessati. Del resto si tratta di una istanza di accesso agli atti di un permesso di costruire, di cui il ricorrente già conosce (perché esposti sulla tabella lavori pubblicata all’esterno del cantiere) il nome dell’impresa, del relativo legale rappresentante e dei progettisti.

In secondo luogo una volta acquisiti i dati richiesti è evidente che incomberà sul richiedente l’obbligo di evitare una loro ulteriore diffusione e curarne la conservazione a tutela della riservatezza dei terzi.

Consiglio di Stato sez. VI 20/11/2013 n. 5515 –> Sembra opportuno sottolineare, in primo luogo, che le nuove disposizioni, dettate con d.lgs. 14.3.2013, n. 33 in materia di pubblicità, trasparenza e diffusione di informazioni da parte delle pubbliche amministrazioni disciplinano situazioni, non ampliative né sovrapponibili a quelle che consentono l’accesso ai documenti amministrativi, ai sensi degli articoli 22 e seguenti della legge 7.8.1990, n. 241, come successivamente modificata e integrata.

Col citato d.lgs. n. 33/2013, infatti, si intende procedere al riordino della disciplina, intesa ad assicurare a tutti i cittadini la più ampia accessibilità alle informazioni, concernenti l’organizzazione e l’attività delle pubbliche amministrazioni, al fine di attuare “il principio democratico e i principi costituzionali di eguaglianza, imparzialità, buon andamento, responsabilità, efficacia ed efficienza nell’utilizzo di risorse pubbliche”, quale integrazione del diritto “a una buona amministrazione”, nonché per la “realizzazione di un’amministrazione aperta, al servizio del cittadino”.

Detta normativa – avente finalità dichiarate di contrasto della corruzione e della cattiva amministrazione – intende anche attuare la funzione di “coordinamento informativo, statistico e informatico dei dati dell’amministrazione statale, regionale e locale, di cui all’art. 117, secondo comma, lettera r) della Costituzione”: quanto sopra, tramite pubblicazione obbligatoria di una serie di documenti (specificati nei capi II, III, IV e V del medesimo d.lgs. e concernenti l’organizzazione, nonché diversi specifici campi di attività delle predette amministrazioni) nei siti istituzionali delle medesime, con diritto di chiunque di accedere a tali siti “direttamente e immediatamente, senza autenticazione e identificazione”; solo in caso di omessa pubblicazione può essere esercitato, ai sensi dell’art. 5 del citato d.lgs., il cosiddetto “accesso civico”, consistente in una richiesta – che non deve essere motivata – di effettuare tale adempimento, con possibilità, in caso di conclusiva inadempienza all’obbligo in questione, di ricorrere al giudice amministrativo, secondo le disposizioni contenute nel relativo codice sul processo (d.lgs. 2.7.2010, n. 104).

L’accesso ai documenti amministrativi, disciplinato dagli articoli 22 e seguenti della legge 7.8.1990, n. 241 è riferito, invece, al “diritto degli interessati di prendere visione ed estrarre copia di documenti amministrativi”, intendendosi per “interessati….tutti i soggetti….che abbiano un interesse diretto, concreto e attuale, corrispondente a una situazione giuridicamente tutelata e collegata al documento al quale è chiesto l’accesso”; in funzione di tale interesse la domanda di accesso deve essere opportunamente motivata.

Benché sommarie, le indicazioni sopra fornite appaiono sufficienti per evidenziare la diversificazione di finalità e di disciplina dell’accesso agli atti, rispetto al cosiddetto accesso civico, pur nella comune ispirazione al principio di trasparenza, che si vuole affermare con sempre maggiore ampiezza nell’ambito dell’amministrazione pubblica.

Per quanto riguarda la documentazione richiesta nel caso di specie – concernente “tutti gli atti delle procedure di valutazione di tutti i dottorandi di ricerca…il cui relativo titolo è stato o non è stato rilasciato dal giorno 1 gennaio 2005…” – deve ritenersi evidente che la procedura attivata sia da ricondurre in via esclusiva alla citata legge n. 241/1990, come del resto formalmente enunciato nell’istanza: una così ampia diffusione degli atti interni di qualsiasi procedura valutativa non appare imposta, infatti, dal ricordato d.lgs. n. 33/2013, né – se pure lo fosse – potrebbe intendersi riferita anche a procedure antecedenti all’emanazione del medesimo d.lgs., entrato in vigore il 20 aprile 2013.

Per esaminare l’istanza in questione, pertanto, deve farsi riferimento all’art. 24, comma 7, della legge n. 241/1991, in base al quale “deve…essere garantito ai richiedenti l’accesso ai documenti amministrativi, la cui conoscenza sia necessaria per curare o per difendere i propri interessi giuridici”; nel caso di “documenti contenenti dati sensibili e giudiziari”, però, la medesima norma precisa che l’accesso è consentito solo “nei limiti in cui sia strettamente indispensabile” (in esito ad un sostanziale bilanciamento di interessi, operato già a livello legislativo). Il tenore letterale e la ratio della disposizione legislativa in questione impongono un’attenta valutazione – da effettuare caso per caso – circa la stretta funzionalità dell’accesso alla salvaguardia di posizioni soggettive protette, che si assumano lese, con ulteriore salvaguardia, attraverso i limiti così imposti, degli altri interessi coinvolti, talvolta rispondenti a principi di pari rango costituzionale rispetto al diritto di difesa. In tale ottica solo una lettura rigorosa, che escluda la prevalenza acritica di esigenze difensive anche genericamente enunciate, in effetti, appare idonea a sottrarre la medesima norma a dubbi di costituzionalità, per irragionevole sacrificio di interessi protetti di possibile rilevanza costituzionale e comunitaria (cfr. al riguardo, per il principio, Cons. St., Ad. Plen. 4.2.1997, n. 5; Cons. St., sez. VI, 24.3.1998, n. 498, 26.1.1999, n. 59, 20.4.2006, n. 2223; 27.10.2006, n. 6440, 13.12.2006, n. 7389; Cons. St., sez. V, 21.10.1998, n. 1529).

Se l’accesso ai documenti amministrativi, inoltre, costituisce “principio generale dell’attività amministrativa, al fine di favorire la partecipazione e di assicurarne l’imparzialità e la trasparenza”, è anche vero che si richiede per l’accesso un “interesse diretto, concreto e attuale, corrispondente a una situazione giuridicamente tutelata e collegata al documento al quale è chiesto l’accesso” e che “non sono ammissibili istanze di accesso, preordinate a un controllo generalizzato dell’operato delle pubbliche amministrazioni”, essendo tale controllo estraneo alle finalità, perseguite attraverso l’istituto di cui trattasi (artt. 22, commi 3, 1 lettera b e 24, comma 3 L. n. 241/90 cit.).

Il cospicuo numero delle istanze di accesso presentate dall’attuale appellante, prima dell’ultima ora in discussione, appare già, di per sé, non conforme alle finalità della normativa in esame, che consente di conoscere tutta la documentazione, che in base ad un apprezzamento preventivo di probabilità l’interessato può, ragionevolmente, ritenere utile per le proprie esigenze di accertamento di fatti che lo riguardano e delle relative, possibili ragioni difensive; può anche riconoscersi che, dalla conoscenza di alcuni atti, possa dimostratamente scaturire l’esigenza di ulteriori acquisizioni documentali; non può invece ritenersi giustificato un ricorso frazionato e protratto nel tempo del diritto di accesso, senza che risultino plausibili ragioni per una omessa acquisizione originaria di tutta la documentazione ritenuta utile e con sostanziale trasformazione dell’accesso in indagine sull’attività amministrativa, alla mera ricerca di nuovi elementi utilizzabili.

Come già in altre decisioni rilevato infatti (cfr. in particolare, per il principio, Cons. St., sez. VI, n. 1842 del 22.4.2008), le disposizioni in materia di diritto di accesso mirano a coniugare la ratio dell’istituto, quale fattore di trasparenza e garanzia di imparzialità dell’Amministrazione – nei termini di cui all’art. 22 della citata legge n. 241/90 – con il bilanciamento da effettuare rispetto a interessi contrapposti, inerenti non solo alla riservatezza di altri soggetti coinvolti, ma anche alle esigenze di buon andamento dell’amministrazione, che appare da salvaguardare in presenza di richieste pretestuose e defatiganti, ovvero introduttive di forme atipiche di controllo.

E’ vero che, in via generale, le necessità difensive – riconducibili ai principi tutelati dall’art. 24 della Costituzione – sono ritenute prioritarie e in tal senso il dettato normativo richiede l’accesso sia garantito “comunque” a chi debba acquisire la conoscenza di determinati atti per la cura dei propri interessi giuridicamente protetti (art. 20, comma 7, L. n. 241/90 Cit.); la medesima norma tuttavia – come successivamente modificata tra il 2001 e il 2005 (art. 22 L. n. 45/01, art. 176, c. 1, D.Lgs. n. 196/03 e art. 16 L. n. 15/05) – specifica con molta chiarezza come non bastino esigenze di difesa genericamente enunciate per garantire l’accesso, dovendo quest’ultimo corrispondere a una effettiva necessità di tutela di interessi che si assumano lesi e ammettendosi solo nei limiti in cui sia “strettamente indispensabile” la conoscenza di documenti, contenenti “dati sensibili e giudiziari”.

Consiglio di Stato sez. VI 12/9/2022 n. 7896 –> La disciplina in tema di accesso civico ex D. Lgs. n. 33/2013, ai sensi del combinato disposto dell’art. 2 bis, comma 2, D. Lgs. n. 33 cit. e dell’art. 2, comma 1, lett. p, D. Lgs. n. 175/16, è inapplicabile alle società a partecipazione pubblica quotate (che emettono azioni quotate in mercati regolamentati e che hanno emesso, alla data del 31 dicembre 2015, strumenti finanziari, diversi dalle azioni, quotati in mercati regolamentati).

Accesso e concorsi pubblici

TAR Calabria Catanzaro sez. II 5/8/2013 n. 861 –> In materia di pubblici concorsi, viene riconosciuta legittimazione e interesse alla conoscenza dei documenti amministrativi in capo al concorrente escluso o non vincitore, argomentando dall’assunto secondo cui la partecipazione al concorso differenzia la posizione del candidato rispetto al quisque de populo, considerato che l’ambito dell’interesse all’accesso non coincide con l’ambito dell’interesse al ricorso. In tale ottica, è stato affermato che il partecipante a un concorso pubblico ha titolo ad accedere ai documenti della procedura concorsuale senza attendere la conclusione della medesima, non occorrendo, quindi, che la lesione assuma connotati concreti e che l’interesse all’impugnazione diventi attuale.
Né si può ritenere che l’interesse alla conoscenza degli atti di una procedura concorsuale debba fermarsi alla fase preliminare della valutazione dei titoli di ammissione, in quanto la procedura selettiva è, di norma, unitaria. Invero, è stato ritenuto sussistente il diritto di un candidato, che ha partecipato a una procedura concorsuale – e che è stato dalla stessa escluso – di accedere agli atti relativi alla situazione giuridicamente rilevante relativa alla sua posizione di concorrente in un pubblico concorso, proprio ritenendo che non sarebbe possibile negare l’accesso sulla base del presupposto secondo cui gli atti richiesti non potrebbero essere utili al processo in corso (conf.: TAR Lazio, sez. III-quater, 12.8.2009, n. 8176).
Le domande e i documenti prodotti dai candidati, i verbali, le schede di valutazione e gli stessi elaborati di un concorso pubblico costituiscono documenti rispetto ai quali deve essere esclusa ab imis l’esigenza di riservatezza a tutela dei terzi, posto che i concorrenti, prendendo parte alla selezione, hanno evidentemente acconsentito a misurarsi in una competizione di cui la comparazione dei valori di ciascuno costituisce l’essenza della valutazione. Va ancora soggiunto che l’Amministrazione, cui è richiesto l’accesso documentale, non ha alcuna facoltà di scrutinio sulla fondatezza o meno dell’eventuale giudizio già intrapreso o da intraprendersi a iniziativa della parte richiedente l’accesso. Non è altresì rilevante che la richiesta sia eventualmente preordinata all’utilizzazione degli atti in un giudizio nel quale lo stesso risultato potrebbe, in tesi, essere ottenuto attraverso l’esercizio dei poteri istruttori del giudice (ex plurimis: Cons. Stato, sez. IV, 2.10.2006, n. 5752).
Deve ritenersi, quindi, che la legittimazione all’accesso non possa essere valutata alla stregua della pretesa sostanziale, bensì in abstracto, dovendosi escludere ogni giudizio in ordine alla fondatezza o ammissibilità di una domanda eventualmente e successivamente azionabile (conf.: TAR Catanzaro, sez. I, 14.12.2012, n. 1187; Cons. Stato, sez. V, 14.5.2010, n. 2966).
E invero, l’accesso cosiddetto defensionale, propedeutico alla miglior tutela delle proprie ragioni in un eventuale giudizio già pendente o da introdurre, ovvero nell’ambito di un procedimento amministrativo, riceve protezione preminente dall’ordinamento, atteso che, ai sensi dell’art. 24, ultimo comma, della legge n. 241 del 1990, prevale, in linea di principio, su eventuali interessi contrapposti e, in particolare, sull’interesse alla riservatezza dei terzi, sempre che non trasmodi fino a incidere sulla tutela dei dati personali sensibili e, a maggior ragione, dei dati personali ultrasensibili. Invero, gli atti concorsuali, una volta acquisiti alla procedura, escono dalla sfera personale dei partecipanti che, peraltro, non assumono neppure la veste di controinteressati in senso tecnico (processuali) nel giudizio proposto ex art. 25 della legge n. 241 del 1990 (cfr. TAR Lazio, sez. III, 8.7.2008, n. 6450), per cui l’omessa integrale intimazione in giudizio dei concorrenti cui si riferiscono gli atti fatti oggetto della richiesta ostensiva non arreca loro alcun significativo pregiudizio non potendo gli stessi, in ragione di quanto detto, opporsi all’ostensione dei documenti richiesti.

TAR Campania Salerno sez. II 24/6/2013 n. 1408 –> Il soggetto che ha partecipato alla procedura concorsuale, è titolare di un interesse qualificato e differenziato alla regolarità della procedura che, come tale, concretizza quell’interesse personale e concreto per la tutela di situazioni giuridicamente rilevanti che in puntuale applicazione dell’art. 22 della legge 241/1990, è richiesto quale presupposto necessario per il riconoscimento del diritto di accesso. Nessuna rilevanza, in linea di principio, assume la previa comunicazione della istanza di accesso agli altri candidati la cui produzione documentale è oggetto della stessa, al fine di consentire a questi ultimi di opporsi motivatamente al suo accoglimento (ex multis TAR Marche 16.9.2011 n. 729).
Ciò perché le domande e i documenti prodotti dai candidati, i verbali, le schede di valutazione e gli stessi elaborati costituiscono documenti rispetto ai quali, salvo casi eccezionali, deve essere esclusa l’esigenza di riservatezza a tutela dei terzi, posto che i concorrenti, prendendo parte alla selezione, hanno acconsentito a misurarsi in una competizione di cui la comparazione dei valori di ciascuno costituisce l’essenza. Tali atti, quindi, una volta acquisiti alla procedura, escono dalla sfera personale dei partecipanti che, pertanto, a stretto rigore, neppure assumono la veste di controinteressati in senso tecnico nel giudizio volto all’accesso agli atti della procedura concorsuale da parte di altro soggetto partecipante alla medesima (cfr. TAR Lazio, Roma, sez. III, 8.7.2008, n. 6450), fatta eccezione per effettive esigenze di tutela del titolare della sfera riservata vulnerabile, da valutarsi in concreto.

TAR Sardegna Cagliari sez. I 8/2/2019 n. 99 –> Un soggetto che non abbia presentato domanda di partecipazione al concorso, non è titolare di un interesse qualificato ad accedere agli atti di tale procedura; se è vero, infatti, che il diritto di accesso, esercitato in relazione agli atti di una procedura concorsuale, esclude in radice l’esigenza di riservatezza a tutela dei terzi, posto che i concorrenti, prendendo parte alla selezione, hanno evidentemente acconsentito a misurarsi in una competizione di cui la comparazione dei valori di ciascuno costituisce l’essenza e che tali atti, una volta acquisiti alla procedura, escono dalla sfera personale dei partecipanti, è anche vero che tale assunto presuppone in capo al richiedente, ai sensi dell’art. 22 della legge n. 241/1990, una situazione giuridicamente tutelata e collegata al documento al quale è chiesto l’accesso.

L’accesso in materia edilizia

TAR Abruzzo Pescara sez. I 26/9/2018 n. 270 –> Gli elaborati progettuali allegati alla pratica edilizia possono essere rilasciati in copia a seguito di istanza di accesso ai documenti sia perché rientrano nell’amplissima formulazione data dalla l. n. 241 del 1990 (art. 22, comma 1, lett. d)) comprendente ogni rappresentazione grafica, fotocinematografica, elettromagnetica o di qualunque altra specie, detenuta da una pubblica amministrazione e relativa ad attività di pubblico interesse, sia perché anche se opera di ingegno, si deve escludere che il diritto d’autore ne impedisca l’accesso ove siano strumentali alla tutela di situazioni giuridicamente rilevanti.

TAR Lazio Latina sez. I 17/9/2022 n. 738 –> Per il T.A.R. il requisito della vicinitas attribuisce, di per sé, al proprietario di un immobile la legittimazione ad accedere agli atti e ai documenti del procedimento abilitativo delle attività edilizie del confinante e quindi anche agli atti adottati dal Comune a seguito di un esposto presentato dallo stesso richiedente in merito a un presunto abuso edilizio del vicino.

L’accesso agli atti del consigliere comunale

TAR Veneto sez. I 23/5/2022 n. 768 –> Risulta illegittimo il diniego opposto dal consorzio partecipato dall’Ente, ed esercente un servizio pubblico di trasporto, all’istanza di accesso proposta dal consigliere provinciale e finalizzata a ottenere copia degli atti relativi all’incarico conferito dal consorzio a un professionista esterno.

Si rinvia ai principali orientamenti in materia di diritto di accesso agli atti del consigliere comunale

L’accesso agli atti detenuti dall’Amministrazione Finanziaria

TAR Lazio Roma 2/11/2020 n. 12525 –> Le dichiarazioni, le comunicazioni e gli atti acquisiti dall’amministrazione finanziaria e i relativi dati inseriti e conservati nell’anagrafe tributaria rientrano, senza particolari dubbi esegetici, nell’ampia nozione di documenti amministrativi, rilevante ai fini dell’accesso documentale ai sensi degli artt. 22 e ss., l. n. 241/1990, in quanto preordinati all’esercizio, a norma dell’art. 1, comma 2, d.P.R. n. 605/1973, delle ivi enunciate funzioni istituzionali dell’amministrazione finanziaria, ancorché non formati da quest’ultima, e pertanto la natura documentale degli atti in esame ne comporta la piena accessibilità proprio in ragione di tale loro qualità oggettiva.

Consiglio di Stato sez. IV 6/2/2019 n. 908 –> Il contribuente ha diritto ad accedere alla documentazione che attiene alla gestione del rapporto di imposta, ovvero a tutti quegli atti intesi a sollecitare il pagamento della pretesa tributaria e dalla cui conoscenza (o inesistenza) possano emergere vizi sostanziali e/o procedimentali tali da palesare l’illegittimità totale o parziale della pretesa medesima. Ferma infatti, in linea di principio, l’esclusione del diritto di accesso nei procedimenti tributari sancita dall’art. 24 comma 1 lett. b) l. n. 241/1990, vale comunque il comma 7, primo periodo, del medesimo art. 24, secondo il quale deve essere garantito ai richiedenti l’accesso ai documenti amministrativi la cui conoscenza sia necessaria per curare o per difendere i propri interessi giuridici. L’amministrazione, pertanto, non solo è obbligata a rendere disponibili gli atti richiesti dal contribuente, ma non è titolare di alcun margine di discrezionalità in ordine alla determinazione di quali atti esibire.

L’accesso agli atti di gara

Consiglio di Stato Adunanza plenaria 2/4/2020 n. 10 –> La Pubblica amministrazione ha il potere-dovere di esaminare l’istanza di accesso agli atti e ai documenti pubblici, formulata in modo generico o cumulativo dal richiedente senza riferimento a una specifica disciplina, anche alla stregua della disciplina dell’accesso civico generalizzato, a meno che l’interessato non abbia inteso fare esclusivo, inequivocabile, riferimento alla disciplina dell’accesso documentale, nel qual caso essa dovrà esaminare l’istanza solo con specifico riferimento ai profili della l. n. 241 del 1990, senza che il giudice amministrativo, adito ai sensi dell’art. 116 c.p.a., possa mutare il titolo dell’accesso, definito dall’originaria istanza e dal conseguente diniego adottato dalla pubblica amministrazione all’esito del procedimento.
E’ ravvisabile un interesse concreto e attuale, ai sensi dell’art. 22, l. n. 241 del 1990, e una conseguente legittimazione, ad avere accesso agli atti della fase esecutiva di un contratto pubblico da parte di un concorrente alla gara, in relazione a vicende che potrebbero condurre alla risoluzione per inadempimento dell’aggiudicatario e quindi allo scorrimento della graduatoria o alla riedizione della gara, purché tale istanza non si traduca in una generica volontà da parte del terzo istante di verificare il corretto svolgimento del rapporto contrattuale.
La disciplina dell’accesso civico generalizzato, fermi i divieti temporanei e/o assoluti di cui all’art. 53, d.lg. n. 50 del 2016, è applicabile anche agli atti delle procedure di gara e, in particolare, all’esecuzione dei contratti pubblici, non ostandovi in senso assoluto l’eccezione del comma 3 dell’art. 5-bis, d.lgs. n. 33 del 2013 in combinato disposto con l’art. 53 e con le previsioni della l. n. 241 del 1990, che non esenta in toto la materia dall’accesso civico generalizzato, ma resta ferma la verifica della compatibilità dell’accesso con le eccezioni relative di cui all’art. 5-bis, comma 1 e 2, a tutela degli interessi-limite, pubblici e privati, previsti da tale disposizione, nel bilanciamento tra il valore della trasparenza e quello della riservatezza.

Consiglio di Stato sez. V 1/7/2020 n. 4220 –> Al fine di esercitare il diritto di accesso riguardo a informazioni contenenti eventuali segreti tecnici o commerciali, è essenziale dimostrare la concreta necessità di utilizzo della documentazione in uno specifico giudizio.
L’accesso è, nella materia in esame, strettamente legato alla sola esigenza di «difesa in giudizio»: previsione più restrittiva di quella dell’art. 24, comma 7, l. n. 241 del 1990, che contempla un ventaglio più ampio di possibilità, consentendo l’accesso, ove necessario, senza alcuna restrizione alla sola dimensione processuale (cfr. Cons. Stato, V, 9 dicembre 2008, n. 6121).
Tanto è ulteriormente confermato dalla lettera del citato art. 53, dove “in relazione all’ipotesi di cui al comma 5, lettera a)” è consentito l’accesso al concorrente non più “in vista” e “comunque” (come nel testo del previgente art. 13 del d.lgs. n. 163 del 2006), ma esclusivamente “ai fini” della difesa in giudizio dei propri interessi: così confermando, vieppiù, il rapporto di stretta funzionalità e strumentalità che deve sussistere tra la documentazione oggetto dell’istanza, contenente, secondo motivata e comprovata dichiarazione dell’offerente, segreti tecnici e commerciali, e le esigenze difensive, specificamente afferenti “alla procedura di affidamento del contratto”.
Ne consegue che, al fine di esercitare il diritto di accesso riguardo a informazioni contenenti eventuali segreti tecnici o commerciali, è essenziale dimostrare non già un generico interesse alla tutela dei propri interessi giuridicamente rilevanti, ma la concreta necessità (da riguardarsi, restrittivamente, in termini di stretta indispensabilità) di utilizzo della documentazione in uno specifico giudizio.

Consiglio di Stato sez. V 28/2/2020 n. 1451 –> L’accesso difensivo presuppone – secondo costante giurisprudenza – la “stretta indispensabilità” della documentazione richiesta al fine di curare o difendere i propri interessi giuridici, atteso che “nel quadro del bilanciamento tra il diritto alla tutela dei segreti industriali e il diritto all’esercizio del c.d. ‘accesso difensivo’ (ai documenti della gara cui l’impresa richiedente l’accesso ha partecipato), risulta necessario l’accertamento dell’eventuale nesso di strumentalità esistente tra la documentazione oggetto dell’istanza di accesso e le censure formulate”, con la conseguenza che “l’onere della prova del suddetto nesso di strumentalità incombe, secondo i principi generali del processo, su chi agisce”.

Consiglio di Stato sez. V 13/8/2019 n. 5717 –> Secondo i principi di effettività della tutela giurisdizionale, così come enucleati anche dalla giurisprudenza della Corte di Giustizia dell’Unione europea (cfr. sentenza 8 maggio 2014, in C-161/13 Idrodinamica Spurgo), qualora la stazione appaltante rifiuti illegittimamente di consentire l’accesso (ovvero, in qualunque modo tenga una condotta di carattere dilatorio), il potere d’impugnare non si consuma con il decorso del termine di legge, ma è incrementato del numero di giorni necessari per poter acquisire i documenti stessi (cfr. Cons. Stato, V, 15 maggio 2019, n. 3153; 3 aprile 2019, n. 2120; III, 14 gennaio 2019, n. 349; V, 5 febbraio 2018, n. 718; III, 22 luglio 2016, n. 3308; III, 28 agosto 2014, n. 4432), così che “il termine di trenta giorni per l’impugnazione del provvedimento di aggiudicazione non decorre sempre dal momento della comunicazione (…), ma può essere incrementato di un numero di giorni pari a quello necessario affinché il soggetto (che si ritenga) leso dall’aggiudicazione possa avere piena conoscenza del contenuto dell’atto e dei relativi profili di illegittimità ove questi non siano oggettivamente evincibili dalla comunicazione (inter multis, Cons. Stato, III, 6 marzo 2019, n. 1540; V, 13 febbraio 2017, n. 592).

TAR Campania Napoli sez. VI 7/5/2019 n. 2449 –> Se è vero che l’art. 53, al comma 5 esclude l’accesso alle informazioni fornite nell’ambito delle offerte che costituiscano segreti tecnici e commerciali, intendendo in tal modo tutelare il diritto alla riservatezza delle imprese e il cd. know how industriale e commerciale, è pur vero che la medesima disposizione subordina in concreto il divieto alla motivata e comprovata manifestazione di interesse della ditta offerente controinteressata a mantenere il segreto sulla documentazione in oggetto. Manifestazione che, peraltro, è comunque suscettiva di autonomo e discrezionale apprezzamento da parte della stazione appaltante sotto il profilo della validità e pertinenza delle ragioni prospettate a sostegno dell’opposto diniego. In ogni caso e ai fini che qui maggiormente rilevano, la preminenza del cd. accesso difensivo (in quanto processualmente preordinato all’esercizio dell’inviolabile diritto di difesa ex art. 24 Cost.; e sostanzialmente posto a presidio del fondamentale canone di imparzialità dell’azione amministrativa ex art. 97 Cost.), l’ultimo comma dell’art. 53 ribadisce in maniera cristallina e inequivoca che, proprio in relazione tale ipotesi per l’appunto relativa di esclusione dell’accesso per motivi di riservatezza tecnica, è comunque consentito l’accesso al concorrente ai fini della difesa in giudizio dei propri interessi in relazione alla procedura di affidamento del contratto.

Se è vero che l’art. 53, al comma 5 esclude l’accesso alle informazioni fornite nell’ambito delle offerte che costituiscano segreti tecnici e commerciali, intendendo in tal modo tutelare il diritto alla riservatezza delle imprese e il cd. know how industriale e commerciale, è pur vero che la medesima disposizione subordina in concreto il divieto alla motivata e comprovata manifestazione di interesse della ditta offerente controinteressata a mantenere il segreto sulla documentazione in oggetto. Manifestazione che, peraltro, è comunque suscettiva di autonomo e discrezionale apprezzamento da parte della stazione appaltante sotto il profilo della validità e pertinenza delle ragioni prospettate a sostegno dell’opposto diniego.

In ogni caso e ai fini che qui maggiormente rilevano, la preminenza del cd. accesso difensivo (in quanto processualmente preordinato all’esercizio dell’inviolabile diritto di difesa ex art. 24 Cost.; e sostanzialmente posto a presidio del fondamentale canone di imparzialità dell’azione amministrativa ex art. 97 Cost.), l’ultimo comma dell’art. 53 ribadisce in maniera cristallina e inequivoca che, proprio in relazione tale ipotesi per l’appunto relativa di esclusione dell’accesso per motivi di riservatezza tecnica, è comunque consentito l’accesso al concorrente ai fini della difesa in giudizio dei propri interessi in relazione alla procedura di affidamento del contratto.

Consiglio di Stato sez. III 17/3/2017 n. 1213 –> Un punto di equilibrio tra esigenze di riservatezza e trasparenza nell’ambito delle procedure di evidenza pubblica finalizzata alla stipula di contratti di appalto si rinviene nella disciplina di settore, la quale fa prevalere le ovvie esigenze di riservatezza degli offerenti durante la competizione, prevedendo un vero e proprio divieto di divulgazione, salvo ripristinare la fisiologica dinamica dell’accesso a procedura conclusa, con espressa eccezione per “le informazioni fornite nell’ambito dell’offerta o a giustificazione della medesima che costituiscano, secondo motivata e comprovata dichiarazione dell’offerente, segreti tecnici o commerciali”. Il riferimento al “segreto” commerciale, contenuto nell’art. 53, più rigoroso e stringente dell’art. 24 che invece parla di “riservatezza” commerciale, si spiega in relazione allo specifico contesto dell’evidenza pubblica nell’ambito del quale si svolge una vera e proprio competizione governata dal principio di concorrenza e da quello di pari trattamento che ne costituisce il corollario endoconcorsuale. Essendo la gara basata sulla convenienza dell’offerta economica è chiaro che le condizioni alle quali essa è aggiudicata, e il relativo contratto è stipulato, costituiscono la prova e il riscontro della corretta conduzione della competizione fra gli offerenti, ragion per cui nessuna esigenza di riservatezza potrà essere tale da sottrarre all’accesso i dati economici che non siano così inestricabilmente avvinti a quelli tecnici da costituire parte di un segreto industriale.

Consiglio di Stato sez. VI 9/2/2022 n. 931 –> E’ ravvisabile un interesse concreto e attuale, ai sensi dell’art. 22, l. n. 241 del 1990, e una conseguente legittimazione, ad avere accesso agli atti della fase esecutiva di un contratto pubblico da parte di un concorrente alla gara, in relazione a vicende che potrebbero condurre alla risoluzione per inadempimento dell’aggiudicatario e, quindi, allo scorrimento della graduatoria o alla riedizione della gara, purché tale istanza non si traduca in una generica volontà da parte del terzo istante di verificare il corretto svolgimento del rapporto contrattuale

L’accesso ai pareri legali

Consiglio di Stato sez. III 15/5/2018 n. 2890 –> In materia di accesso agli atti della P.A., i pareri legali devono considerarsi soggetti all’accesso quando abbiano una funzione endoprocedimentale e siano quindi correlati a un procedimento amministrativo che si conclude con un provvedimento a essi collegato anche solo in termini sostanziali e, quindi, pur in assenza di un richiamo formale a essi; diversamente, l’accesso deve essere negato qualora il parere venga espresso al fine di definire una strategia una volta insorto un determinato contenzioso, ovvero una volta iniziate situazioni potenzialmente idonee a sfociare in un giudizio.