acquisti immobiliari enti locali

Con riferimento agli enti territoriali, l’art. 12 (rubricato “Acquisto, vendita, manutenzione e censimento di immobili pubblici”), comma 1-ter, del decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98 (recante “Disposizioni urgenti per la stabilizzazione  finanziaria”), non ha mai vietato l’acquisto di immobili, ma, in un’ottica  di contenimento della spesa pubblica, subordinava tale acquisto, a decorrere dal 1° gennaio 2014, ad una previa valutazione da parte dell’Ente della sua indispensabilità ed  indilazionabilità, nonché ad una attestazione di congruità del prezzo di acquisto da parte  dell’Agenzia del Demanio (sulla portata applicativa di disposizione, la Corte dei conti è  stata chiamata a pronunciarsi più volte; a tal proposito, ex multis, v. Sezione regionale di  controllo per il Lazio, deliberazione n. 35/2018/PAR, Sezione regionale di controllo per  il Piemonte, deliberazione n. 97/2018/PAR; Sezione regionale di controllo per la  Basilicata, deliberazione n. 40/2017/PAR; Sezione regionale di controllo per la Toscana,  deliberazione n. 125/2013/PAR; Sezione regionale di controllo per la Lombardia,  deliberazioni nn. 164/2013/PAR e 220/2013/PAR).  

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Tale limitazione dell’autonomia negoziale degli enti territoriali è venuta meno a  decorrere dall’anno 2020, per effetto dell’art. 57, comma 2, lettera f) del decreto-legge 26  ottobre 2019, n. 124, convertito con modificazioni dalla legge 19 dicembre 2019, n. 157, a  mente del quale a decorrere dall’anno 2020, enti locali territoriali cessano di applicarsi le disposizioni in materia di contenimento e di riduzione  della spesa in materia di acquisti di immobili.

A decorrere dal 2020, pertanto, la disciplina limitativa dell’autonomia negoziale degli enti  territoriali, declinata ai fini del contenimento della spesa pubblica sul crinale degli acquisti immobiliari, ha cessato di trovare applicazione, con la conseguenza che gli enti  territoriali possono acquistare beni immobili senza necessità di dimostrare il carattere  indispensabile ed indilazionabile dell’acquisto, nonché la congruità del prezzo (al  riguardo, v. Corte dei conti, Sezione regionale di controllo per la Puglia, deliberazione n.  99/2020/PAR).  

La cessazione dei limiti agli acquisti immobiliari degli enti territoriali divisati dal  citato art. 12 del decreto-legge n. 98/2011 e la “riespansione” della loro autonomia negoziale non elimina, comunque, la necessità che la sottoscrizione di tali contratti passivi avvenga nel rispetto dei principi di buon andamento (art. 97, comma 2, Cost.) e  dell’equilibrio di bilancio (art. 97, comma 1, e 119 comma 1 Cost.), che vincolano l’amministrazione a  impiegare nel modo più efficiente possibile le risorse, anche immobiliari, di cui dispone ai fini del perseguimento degli interessi pubblici affidati alla sua cura.

L’autonomia  negoziale degli enti pubblici soggiace, inoltre, al limite funzionale della compatibilità con  lo scopo pubblico affidato alla cura dell’ente. Come è noto, infatti, il principio di  finalizzazione alla cura degli interessi pubblici permea l’amministrazione pubblica nel  suo complesso ed è applicabile anche all’attività di diritto privato. Il ricorso a strumenti  privatistici non oblitera, infatti, la necessaria preordinazione dell’azione amministrativa  al perseguimento dell’interesse pubblico.  

Come rimarcato a più riprese dalla Corte dei Conti, nel rispetto di quanto previsto dagli artt. 81, 97 e 119 Cost., oltre che dall’art. 1, comma 1, della legge n. 241/1990, è necessario, pertanto, che il Comune svolga e dia atto di un’approfondita istruttoria, documentando la ragionevolezza e l’utilità dell’acquisto di  un bene immobile, in relazione ai beni di cui già dispone, alla finalità pubblica perseguita e ai costi e benefici dell’operazione.  

Sotto il diverso profilo della selezione del contraente da parte delle pubbliche  amministrazioni che intendano acquistare nel mercato immobiliare, non è mai stata in  discussione l’applicazione, in via generale, ai contratti di acquisto di immobili da parte  delle pubbliche amministrazioni del principio della scelta del contraente mediante  procedura ad evidenza pubblica. Questo principio, infatti, si evince già dalla normativa  sull’amministrazione del patrimonio e sulla contabilità dello Stato di cui al R.D. 18  novembre 1923, n. 2440, art. 3, ed al regolamento attuativo n. 827 del 1924, art. 37,  per i quali i contratti che comportano un’entrata o una spesa per lo Stato devono essere  preceduti da una procedura evidenziale, salvo ipotesi eccezionali (cfr. Cass. S.U., 22 luglio 2013, n. 17782,  proprio in riferimento al contratto di acquisto di immobili da parte della p.a.).

Difatti, la sottrazione degli acquisti di immobili alla disciplina in materia di appalti pubblici non esclude affatto la loro sottoposizione alle comuni norme di contabilità dello Stato, le quali impongono di regola, salvo eccezioni, l’adozione di procedimenti pubblicistici di scelta del contraente per i negozi da cui derivi una spesa, come appunto sono quelli di acquisto di immobili (con conseguente radicamento della giurisdizione amministrativa generale di legittimità per la cognizione delle relative controversie).

Il relativo iter procedimentale va perciò improntato al rispetto dei principi generali dell’attività  amministrativa di cui all’art. 1 della legge 7 agosto 1990, n. 241, non dubitandosi che per  i contratti, attivi e passivi, disciplinati dalla legislazione di contabilità di Stato, vadano  rispettati in particolare i principi generali di tutela della concorrenza e parità di  trattamento (cfr. anche il parere del Consiglio di Stato n. 782/2017).  

Tale orientamento si pone in linea con la giurisprudenza della Corte di giustizia  dell’Unione europea, secondo la quale i principi fissati dai Trattati si applicano anche ai contratti esclusi dalla sfera oggettiva di applicazione delle direttive comunitarie nel  settore degli appalti pubblici (CGUE, 3 dicembre 2001, C-59/00).  

Non può non evidenziarsi che il tema della stima rivesta carattere centrale nell’ambito di un investimento immobiliare, specie nei casi in cui la fonte di finanziamento dell’investimento  immobiliare risieda nel ricorso all’indebitamento.  

Ed è evidente che in tali casi si configuri la possibilità di  conferire incarichi a soggetti esterni all’amministrazione con lo scopo di valutare la congruità del prezzo di acquisto di un immobile avente determinate caratteristiche.

Tuttavia, giova rammentare che il ricorso all’incarico professionale esterno deve essere considerato come una extrema  ratio, da utilizzare soltanto in casi straordinari e del tutto eccezionali che presuppongono  l’impossibilità oggettiva di fare ricorso ad altro personale già in servizio. Ciò vale  soprattutto in tutti i casi nei quali la prestazione  consulenziale viene acquisita per assicurare lo svolgimento di attività istituzionali  dell’amministrazione (Corte dei conti, Sezione giurisdizionale per la Lombardia,  sentenza del 2/08/2019, n. 214, la quale ha chiarito che costituisce danno erariale  esternalizzare funzioni istituzionali ricorrendo a consulenti). 

Tali principi sono consolidati nella giurisprudenza contabile: si vedano, per tutte, Corte  dei conti, I° App, n. 327/2017; id., n. 411/2017; id., n. 488/2017, dove si afferma che “il  principio generale dell’ordinamento, allora, che l’ampia e consolidata giurisprudenza contabile  ribadisce sistematicamente a fondamento delle proprie pronunce in merito, è quello secondo cui le  Pubbliche Amministrazioni hanno l’obbligo di far fronte alle ordinarie competenze istituzionali  con il migliore o più produttivo impiego delle risorse umane e professionali di cui dispongono,  sicché il ricorso ad incarichi e consulenze professionali esterne si rende legittimo soltanto in  presenza di specifiche condizioni, quali la straordinarietà e l’eccezionalità delle esigenze da  soddisfare, la carenza di strutture e/o di personale idoneo, il carattere limitato nel tempo e l’oggetto  circoscritto della consulenza”; negli stessi termini, Corte dei conti, II° App., n. 168/2016; Corte dei conti, Sezione Lazio, n. 125/2015, confermata da Corte dei conti, I° App., n. 283/2017.  

Ciò significa che un incarico esterno potrebbe giustificarsi solo laddove le caratteristiche  concrete dell’immobile presentino peculiarità non apprezzabili secondo l’ordinaria  competenza professionale che si deve esigere dal personale interno e, in ogni caso, solo  dopo che sia stata verificata, in modo puntuale, l’oggettiva assenza di risorse interne  idonee ad effettuare la stima dell’immobile.  

Con riferimento al settore degli acquisti immobiliari, l’attività di stima  di tali beni rientra costituisce una funzione istituzionale che deve, di regola, trovare  soddisfazione all’interno dell’amministrazione. La presenza all’interno della compagine  amministrativa di un Ufficio (o di un soggetto) tecnico, che possa procedere ad effettuare  la stima del valore dei beni oggetto di acquisto immobiliare fa sì che l’affidamento  all’esterno si configuri come una duplicazione, che integra gli estremi di una fattispecie  causativa di danno erariale.  

Ciò premesso, si sottolinea che, nell’attuale quadro normativo, come è stato detto, è venuto meno, con riferimento agli acquisiti immobiliari degli enti territoriali, l’obbligo di  attestazione di congruità del prezzo di acquisto da parte dell’Agenzia del Demanio previsto dall’art. 12, comma 1-ter, del decreto-legge n. 98/2011, i cui effetti a decorrere  dal 2020, sono cessati.

Tale attestazione, pur collocandosi in un momento successivo a quello della stima del  valore del bene immobile, svolgeva comunque una funzione di garanzia, mediante  l’intervento di un organo pubblico tecnico, della congruità del prezzo di acquisto.  Cionondimeno l’esigenza di una attenta e puntale valutazione della congruità del prezzo  permane. 

A ogni modo, nella fattispecie delle alienazioni e degli acquisti immobiliari,  l’Ente potrà sicuramente avvalersi dei servizi estimativi forniti dal competente Ufficio  provinciale del Territorio dell’Agenzia delle Entrate, in quanto, tra le attribuzioni di tale Ufficio, rientrano anche le valutazioni immobiliari e tecnico-estimative richieste da strutture pubbliche. 

Si tenga conto che gli uffici dell’Ente possono anche avvalersi, come ausilio nell’attività  estimativa, dei parametri elaborati dall’Osservatorio del mercato immobiliare

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